เป็นที่ทราบกันทั่วไปว่าผู้ประดิษฐ์โทรศัพท์คนแรกคือนาย Alexander Graham Bell ซึ่งยื่นขอรับสิทธิบัตรฉบับแรกในปี ค.ศ. 1876 และก่อตั้งให้เกิดกิจการโทรคมนาคมขึ้นในโลกคือบริษัท AT&T ดังนั้น นาย Alexander Graham Bell จึงได้รับการยกย่องมากในวงการอุตสาหกรรมโทรคมนาคม แต่เหมือนดังคำขวัญที่กล่าวว่า เบื้องหลังนักประดิษฐ์ผู้ยิ่งใหญ่ทุกคนคือนักธุรกิจที่ผลักดันให้สิ่งประดิษฐ์สามารถใช้งานได้ในทางธุรกิจได้ กล่าวคือบุคคลอีกคนหนึ่งที่มีความสำคัญต่อการพัฒนาอุตสาหกรรมโทรคมนาคมในสหรัฐฯ พอ ๆ กับนาย Alexander Graham Bell คือนาย Theodore Vail ซึ่งเป็นประธานกรรมการบริหารของบริษัท AT&T แต่นาย Theodore Vail อาจเป็นที่รู้จักน้อยกว่า แต่ที่จริงแล้วนาย Theodore Vail คือผู้ผลักดันในการขยายธุรกิจ จัดโครงสร้างและพัฒนาอุตสาหกรรมโทรคมนาคม
ทั้งนี้ นาย Theodore Vail มีสูตรลับของความสำเร็จในการผลักดันบริษัท AT&T ก้าวขึ้นเป็นบริษัทชั้นนำของโลกในเวลาต่อมา เพราะการก้าวขึ้นเป็นบริษัทชั้นนำของโลกไม่ได้มาจากการผูกขาดตามสิทธิบัตรของนาย Alexander Graham Bell เท่านั้น แต่มาจากแนวนโยบายในการจัดวางกลยุทธ์ทางธุรกิจที่ล้ำเลิศด้วย กล่าวคือในช่วงทศวรรษที่ 1900 Theodore Vail ตระหนักถึงสิทธิผูกขาดตามสิทธิบัตรที่กำลังหมดลง ซึ่งกระทบต่อขีดความสามารถในการแข่งขันของบริษัท AT&T อย่างแน่นอน แม้ว่าจะมีการยื่นขอรับสิทธิบัตรที่เกี่ยวข้องอย่างต่อเนื่องหลายฉบับก็ตาม เพราะสภาพการณ์ในขณะนั้น มีผู้ประกอบการโทรศัพท์รายเล็กจำนวนมากที่ให้บริการกระจายอยู่ทั่วไป จึงนำไปสู่การแข่งขันสร้างโครงข่ายทั่วประเทศ ผลก็คือมีการให้บริการโทรศัพท์ตามบ้านเรือนอย่างรวดเร็วและครอบคลุมเขตพื้นที่กว้างขวาง การแข่งขันและก่อสร้างโครงข่ายอย่างอิสระจากกันไม่มีการเชื่อมต่อระหว่างกัน
นโยบายยุคแรกเริ่ม : ความคิดเริ่มบ่มเพาะ
แต่เนื่องจากบริษัท AT&T (คือบริษัท Bell ในเวลานั้น) เป็นผู้ให้บริการโทรศัพท์รายใหญ่ที่สุดในสหรัฐฯ เนื่องจากการเป็นผู้นำตลาดในยุคแรก ๆ จึงเริ่มมีการเพ่งเล็งจากรัฐบาลว่าบริษัท AT&T มีอำนาจแทบจะผูกขาดในตลาดโทรคมนาคมของสหรัฐฯ ซึ่งอาจเข้าข่ายผิดตามกฎหมายป้องกันการผูกขาด เพื่อหลีกเลี่ยงกฎหมายป้องกันการผูกขาด นาย Theodore Vail จึงคิดกลยุทธ์ขึ้นใหม่ โดยเสนอนโยบายและแนวความคิดที่ว่ากิจการโทรคมนาคมของประเทศสหรัฐฯ ควรจะต้องเป็น “หนึ่งระบบ หนึ่งนโยบาย การให้บริการโทรคมนาคมพื้นฐานโดยทั่วถึง” (One system, one policy, universal service) ปี ค.ศ. 1907 ซึ่งถือว่าเป็นแนวความคิดต้นกำเนิดของบริการโทรคมนาคมพื้นฐานโดยทั่วถึงในกิจการโทรคมนาคมได้เกิดขึ้นครั้งแรกในประเทศสหรัฐฯ เพราะในเวลานั้น การแข่งขันของบริการโทรศัพท์โดยผู้ประกอบการอิสระและไม่มีหลักเกณฑ์การเชื่อมต่อโครงข่ายโทรคมนาคมส่งผลให้เกิดปัญหาบริการที่เป็นสากล (universal service)
นอกจากนี้ กลยุทธ์ของนาย Theodore Vail คือการพยายามผลักดันให้กิจการโทรคมนาคมเป็นกิจการสาธารณูปโภค (public utility) และกระตุ้นให้รัฐบาลท้องถิ่นจัดตั้งหน่วยงานกำกับดูแลขึ้นเพื่อควบคุมการดำเนินงานของบริษัทโทรคมนาคม โดยการออกอนุญาตให้มีผู้ประกอบการเพียงรายเดียวในแต่ละเขต เพื่อให้การเชื่อมต่อโครงข่ายที่สมบูรณ์ต้องการระบบโทรศัพท์ที่ได้รับอนุญาตรายเดียวในแต่ละชุมชนเท่านั้น เนื่องจากผู้ประกอบการโทรศัพท์ท้องถิ่นปฏิเสธที่จะเชื่อมต่อระหว่างกัน ผู้ใช้บริการในเมืองเดียวกันไม่สามารถติดต่อถึงกันได้หากมิใช่ลูกค้าในโครงข่ายเดียวกัน และผู้ใช้บริการอาจไม่สามารถติดต่อถึงกันกับลูกค้าในต่างเมืองได้หากผู้ประกอบการโทรศัพท์ไม่ยอมเชื่อมต่อกัน ไม่มีกฎหมายบังคับให้มีการเชื่อมต่อโครงข่ายระหว่างกัน รวมทั้งเสนอให้มีการจัดเก็บภาษีบริการโทรศัพท์ ซึ่งในขณะนั้นกิจการโทรคมนาคมมีการแข่งขันอย่างเสรี รัฐบาลมิได้กำกับดูแลอย่างเข้มงวดแต่ประการใด (unregulated industry) กล่าวคือการกำกับดูแลกิจการโทรคมนาคมอยู่ภายใต้หลักกฎหมาย Common Law เรื่อง common carrier เท่านั้น
แต่หากพิจารณาแนวทางดังกล่าวจะพบว่าแท้ที่จริงแล้วนาย Theodore Vail พยายามที่จะปกป้องโครงสร้างของตลาดที่มีการผูกขาดของบริษัท AT&T ต่อไป โดยการกีดกันบริษัทโทรศัพท์คู่แข่งขันกล่าวคือ เมื่ออำนาจกำกับดูแลอยู่ที่รัฐบาลท้องถิ่นก็ง่ายต่อการมีอิทธิพลเพื่อให้รับสิทธิประกอบกิจการที่ผูกขาดในแต่ละท้องถิ่น นาย Theodore Vail จึงเสนอให้บริการโทรศัพท์ฟรีกับหน่วยงานรัฐบาลท้องถิ่นเพื่อแลกกับสิทธิผูกขาดในการประกอบกิจการโทรคมนาคมในท้องถิ่นนั้น ซึ่งทำให้บริษัท AT&T ได้รับสิทธิประกอบกิจการโทรคมนาคมมากที่สุดในสหรัฐฯ จนมีอำนาจเหนือตลาดในธุรกิจโทรคมนาคมและก้าวขึ้นเป็นบริษัทยักษ์ใหญ่ในสหรัฐฯ ในเวลาต่อมา
ทั้งนี้ มีการวิพากษ์วิจารณ์กันว่าวัตถุประสงค์ในการให้บริการโทรคมนาคมอย่างทั่วถึงของ AT&T นั้นแม้จะอ้างว่าเพื่อเป็นการสนองตอบวัตถุประสงค์ทางสังคมเป็นสำคัญ กล่าวคือเพื่อประกันให้บริการโทรศัพท์กลายเป็นเครื่องใช้ประจำบ้านที่มีโครงข่ายเชื่อมโยงกันทั่วทั้งประเทศ และเป็นบริการที่ทุกคนควรจะได้รับบริการไม่ว่าจะอยู่ในชนบทห่างไกลความเจริญหรือว่าในตัวเมือง และทั้งนี้ไม่คำนึงว่าผู้ใช้บริการจะมีรายได้สูงหรือรายได้ต่ำเพียงไร ซึ่งการจะบรรลุวัตถุประสงค์ดังกล่าวได้ระบบเครือข่ายโทรคมนาคมจะต้องมีความเป็นเอกภาพ (Network integration) และนโยบายเกี่ยวกับการกำกับดูแลกิจการโทรคมนาคมจะต้องเป็นไปในทิศทางเดียวกัน (Policy harmonization) ซึ่งก็มีการวิพากษ์วิจารณ์ว่าที่จริงแล้วบริษัท AT&T ต้องการจะกลบเกลื่อนการขยายอำนาจการผูกขาดของตน ซึ่งก็ได้ผลเพราะบริษัท AT&T ก็มิได้ถูกเล่นงานตามกฎหมายป้องกันการผูกขาดที่มีความเข้มงวดในการบังคับใช้ในขณะนั้น ทั้งนี้เนื่องจากบริษัท AT&T ยอมให้รัฐบาลกำกับดูแลในฐานะที่เป็นผู้ประกอบการที่ผูกขาดโดยธรรมชาติ (Natural monopolist) เพื่อแลกเปลี่ยนกับอำนาจเหนือตลาดของตน (Trade-off) ดังนั้น กิจการโทรคมนาคมในสหรัฐฯก็เริ่มกลายเป็นกิจการที่ถูกกำกับดูแล (Regulated industry) นับตั้งแต่นั้นเป็นต้นมา
ในช่วงปี ค.ศ. 1907 ถึง ค.ศ. 1920 เกิดการถกเถียงกันอย่างมากในสหรัฐฯเกี่ยวกับหลักเกณฑ์การเชื่อมต่อโครงข่ายโทรคมนาคม การแข่งขัน และการผูกขาดในกิจการโทรคมนาคม ซึ่งต่อมาประเด็นดังกล่าวก็ได้รับการแก้ไขโดยการผ่านกฎหมาย Willis-Graham Act ในปี ค.ศ. 1921 กล่าวคือกฎหมายดังกล่าวได้ยกเว้นบริษัทโทรคมนาคมจากกฎหมายป้องกันการผูกขาดเพื่ออนุญาตให้รวมบริการโดยการควบรวมกิจการกับบริษัทโทรคมนาคมคู่แข่งได้ โครงสร้างอุตสาหกรรมของกิจการโทรคมนาคมก็เปลี่ยนแปลงไปอันมีผลจากการเดินตามนโยบายบริการโทรคมนาคมพื้นฐานโดยทั่วถึงในยุคเริ่มแรก กล่าวคือการกระจายของระบบโครงข่ายโทรคมนาคมที่เกิดจากการแข่งขันอย่างเสรีถูกมองว่าเป็นอุปสรรคในการเชื่อมต่อระหว่างกันของผู้ใช้บริการ เป้าหมายที่พึงประสงค์ การอนุญาตให้มีการควบรวมกิจการในอุตสาหกรรมโทรคมนาคมจะช่วยให้โครงข่ายโทรคมนาคมเชื่อมต่อถึงกันได้อย่างเป็นเอกภาพหนึ่งเดียวทั้งประเทศ จากแนวคิดดังกล่าว บริษัท AT&T ได้ดำเนินการขยายโครงข่ายโทรคมนาคมให้ครอบคลุมกว้างขึ้น ทั้งในรูปของการควบรวมกิจการ (Merger) ซื้อกิจการ (Acquisition) และรวมถึงการหาพันธมิตรทางการค้า (Strategic partners) โดยในช่วงปี 1907-1919 บริษัท AT&T ได้เข้าควบคุมกิจการของผู้ประกอบการอิสระรายย่อยถึง 495,000 แห่ง
ดังนั้น วัตถุประสงค์หลักของบริการโทรคมนาคมพื้นฐานโดยทั่วถึงในยุคเริ่มแรกนี้คือการส่งเสริมให้ผู้ใช้บริการโทรศัพท์ทั้งหมดสามารถติดต่อถึงกันอย่างทั่วถึง ไม่ใช่ระดับของการมีโทรศัพท์ตามบ้านเรือนหรือการอุดหนุนเขตพื้นที่ยากจนหรือในชนบทแต่อย่างไร จึงอาจกล่าวได้ว่าเป็นการแก้ไขปัญหาการเชื่อมต่อโครงข่ายโทรคมนาคมที่มุ่งเน้นที่จะขจัดการกระจัดกระจายของโครงข่ายโทรคมนาคมโดยการผ่อนปรนการบังคับใช้กฎหมายการแข่งขัน
นโยบายยุคที่สอง: ช่วงพัฒนากรอบแนวคิด (The second-generation policy)
กิจการโทรคมนาคมในสหรัฐฯ พัฒนาอย่างต่อเนื่อง โดยตั้งแต่ทศวรรษที่ 1920 จำนวนผู้ใช้บริการเพิ่มขึ้นเรื่อย ๆ การเจริญเติบโตดังกล่าวชะลอตัวในช่วงเศรษฐกิจตกต่ำ แนวคิดบริการโทรคมนาคมพื้นฐานโดยทั่วถึงที่บริษัท AT&T เคยรณรงค์ก็ถูกลืมเลือนไป แต่แนวคิดบริการโทรคมนาคมพื้นฐานโดยทั่วถึงก็ได้รับการรื้อฟื้นกลับมาอีกครั้งในช่วงกลางทศวรรษที่ 1970 ซึ่งตัวเร่งก็คือการแข่งขันแบบใหม่ กล่าวคือ FCC ซึ่งเป็นองค์กรกำกับดูแลกิจการสื่อสารของสหรัฐฯ ได้ผ่อนปรนการกำกับดูแลอุปกรณ์ลูกข่าย โครงข่ายสื่อสารระบบไมโครเวฟได้รับการรับรองทางกฎหมาย และนโยบายเปิดเสรีที่ส่งเสริมให้มีการแข่งขันในกิจการโทรคมนาคมขึ้น ซึ่งผลจากการเปิดเสรีก็คือมีจำนวนผู้ประกอบการโทรศัพท์ทางไกลรายใหม่เกิดขึ้นหลายราย ดังนั้น นโยบายบริการโทรคมนาคมพื้นฐานโดยทั่วถึงในยุคใหม่นี้เป็นส่วนหนึ่งของความพยายามที่จะทำลายระบบการผูกขาดที่ถูกกำกับดูแล (Regulated industry)
ทั้งนี้ นิยามของบริการโทรคมนาคมพื้นฐานโดยทั่วถึงในช่วงที่สองนี้ถือเป็นแนวความคิดใหม่ในระบบโทรคมนาคม ซึ่งน่าจะถือว่าเป็นต้นกำเนิดของกฎหมายบริการโทรคมนาคมพื้นฐานโดยทั่วถึงอย่างแท้จริงในเชิงทฤษฎี โดยมีการกำหนดกรอบการกำกับดูแลไว้ว่าต้องมีจัดให้มีบริการที่สามารถแบกรับได้และต้องให้บริการแก่ชาวอเมริกาส่วนใหญ่ ดังนั้น เป้าหมายของบริการโทรคมนาคมพื้นฐานโดยทั่วถึงคือคือ การมีโทรศัพท์ทุกบ้าน (Telephone in every home) แต่อย่างไรก็ตาม นโยบายบริการโทรคมนาคมพื้นฐานโดยทั่วถึงในยุคนี้ผสมผสานกับแนวคิดการกำกับดูแลอัตราค่าบริการ โดยมุ่งเน้นให้มีการให้บริการพื้นฐานในอัตราที่ประชาชนทั่วไปและผู้ใช้บริการตามชนบทสามารถแบกรับได้
แนวคิดบริการโทรคมนาคมพื้นฐานโดยทั่วถึงในยุคนี้เริ่มต้นพัฒนามาจากแนวนโยบายทางการเมืองและกลไกกำกับดูแลอัตราค่าบริการ กล่าวคือใช้แนวทางการแบ่งแยกฐานอัตราค่าบริการของบริษัทโทรคมนาคมออกเป็นเขตมลรัฐและระหว่างมลรัฐ และให้ความสำคัญกับการกำกับดูแลการจัดสรรต้นทุนและการเรียกเก็บอัตราค่าบริการของบริษัทโทรคมนาคม แล้วใช้การอุดหนุนไขว้ (Cross-subsidization) เป็นเครื่องมือที่บรรลุเป้าหมายตาม โดยใช้ความแตกต่างของอัตราค่าบริการมาจัดสรรความมั่งคั่งใหม่ (Redistribution of wealth) เช่น การกำหนดอัตราค่าบริการโทรศัพท์ทางไกลสูงแล้วโยกย้ายเงินรายได้จากภาคบริการโทรศัพท์ทางไกลไปอุดหนุนภาคบริการโทรศัพท์ท้องถิ่นเพื่อให้อัตราค่าบริการต่ำและสร้างแรงจูงใจให้ผู้ให้บริการโทรศัพท์ท้องถิ่นขยายการให้บริการ จากแนวนโยบายดังกล่าวการจัดสรรใหม่ของเงินจำนวนร้อยล้านเหรียญสหรัฐฯ ค่อย ๆ เกิดขึ้น แต่เป็นที่น่าสังเกตว่ากลไกดังกล่าวไม่ได้มีกฎหมายรองรับอย่างชัดเจน แต่นักการเมืองและองค์กรกำกับดูแลใช้กรอบอำนาจที่มีอยู่ในการกำหนดอัตราค่าบริการเพื่อผลักดันให้เกิดผลลัพธ์ที่ต้องการ แนวนโยบายนี้เริ่มในช่วงทศวรรษที่ 1960 และต่อมามีการจัดตั้งขึ้นเป็นหน่วยงานตามแผน Ozark plan ใน ค.ศ. 1970
หากพิจารณาแนวคิดบริการโทรคมนาคมพื้นฐานโดยทั่วถึงในระบบกฎหมายของสหรัฐฯ แล้วจะพบเพียงในคำปรารภของกฎหมายสื่อสารปี ค.ศ. 1934 ที่ระบุว่า “จัดให้มีบริการแก่ประชาชนชาวสหรัฐอเมริกามากเท่าที่เป็นไปได้ด้วยการให้บริการที่รวดเร็ว มีประสิทธิภาพ กระจายทั่วประเทศและเชื่อมโยงครอบคลุมทั่วโลกทั้งระบบโทรศัพท์ตามสายและระบบวิทยุด้วยโครงสร้างพื้นฐานที่เพียงพอในอัตราที่สมเหตุสมผล” แต่ในช่วงทศวรรษที่ 1930s-1960s ไม่มีการตีความคำปรารภนี้แต่ประการใด ประกอบกับจากการสำรวจรายงานและบันทึกการยกร่างกฎหมายก็พบว่าไม่มีบันทึกที่อ้างถึงระดับการเข้าถึงของโทรศัพท์ตามบ้านเรือน และไม่มีข้อมูลสนับสนุนที่แสดงว่าจำนวนที่ผู้คนไม่สามารถเข้าถึงใช้บริการโทรศัพท์และราคาที่แบกรับได้ รวมทั้งไม่มีการกล่าวถึงความจำเป็นในการอุดหนุนการเข้าถึงบริการโทรศัพท์หรือการขยายบริการไปยังเขตชนบท ดังนั้น กฎหมายสื่อสารปี ค.ศ. 1934 จึงมิใช่จุดเริ่มต้นของนโยบายใหม่หรือแนวทางใหม่ในการกำกับดูแลในระดับสหพันธรัฐ
จุดเปลี่ยนจากแนวนโยบายไปสู่บทบัญญัติกฎหมาย
ดังที่กล่าวมาแล้วว่านโยบายเกี่ยวกับบริการโทรคมนาคมพื้นฐานโดยทั่วถึงไม่ได้กำเนิดจากกฎหมายสื่อสารปี ค.ศ. 1934 ในช่วงปี ค.ศ. 1973-1983 เริ่มมีการแข่งขันขึ้นในบริการโทรศัพท์ทางไกลขึ้นจากผู้ประกอบการราย ทำให้บริษัท AT&T พยายามที่จะรักษาอำนาจผูกขาดไว้ โดยการนำเสนอแนวความคิดบริการโทรคมนาคมพื้นฐานโดยทั่วถึงกลับมาอ้างใหม่ พร้อมกับการอ้างว่าอัตราการมีและเข้าถึงของโทรศัพท์ตามบ้านเรือนขึ้นอยู่กับกลไกการอุดหนุนไขว้ให้กับบริษัทโทรศัพท์ท้องถิ่น จึงยื่นเสนอร่างกฎหมายแก้ไขกฎหมายสื่อสารปี ค.ศ. 1934 เพื่อรักษาการผูกขาดที่ถูกกำกับดูแล ร่างกฎหมายดังกล่าวเรียกว่า "Consumer Communications Reform Act of 1976." แต่มักนิยมเรียกว่า "the Bell bill"
ร่างกฎหมายที่เสนอโดยบริษัท AT&T ยืนยันพันธกิจบริการโทรคมนาคมพื้นฐานโดยทั่วถึงในระดับชาติ โดยอ้างว่าโครงข่ายควรเป็นหนึ่งเดียวและควรคงแนวคิดเรื่องโครงสร้างอัตราค่าบริการที่ส่งเสริมบริการโทรคมนาคมพื้นฐานโดยทั่วถึงไว้ โดยการแบ่งแยกเขตอำนาจการกำกับดูแลออกจากกันเพื่อให้เกิดการอุดหนุนไขว้แก่บริการท้องถิ่น แต่ร่างกฎหมายดังกล่าวไม่ได้รับการสนับสนุนจากรัฐสภา ประกอบกับในขณะนั้นบริษัท AT&T ก็เริ่มถูกดำเนินคดีตามกฎหมายป้องกันการผูกขาดจากกระทรวงยุติธรรม แนวคิดดังกล่าวของบริษัท AT&T จึงถูกมองว่าเป็นความพยายามที่จะปกป้องอำนาจผูกขาดของตนต่อไปมากกว่าจะส่งเสริมการให้บริการโทรคมนาคมพื้นฐานโดยทั่วถึงอย่างแท้จริง
ต่อมานโยบายบริการโทรคมนาคมพื้นฐานโดยทั่วถึงในยุคที่สองได้มีการพัฒนากรอบแนวคิดเพิ่มเติมในช่วงปี ค.ศ. 1982-1984 เมื่อ FCC ได้ออกแบบหลักเกณฑ์เกี่ยวกับโครงสร้างและอัตราค่าตอบแทนการเข้าใช้โครงข่ายของผู้ประกอบการระหว่างมลรัฐเพื่อทดแทนระบบโครงสร้างอัตราค่าบริการก่อนที่แยกบริษัท AT&T คือระบบค่าบริการแบบแบ่งแยกและหักบัญชี (Separation and settlement) แผนของ FCC คือพยายามขจัดการอุดหนุนไขว้จากบริการโทรศัพท์ทางไกลที่เพิ่มค่าบริการแก่ลูกค้าทุกเดือน ซึ่งตามแผนปฏิบัติการแล้วข้อเสนอดังกล่าวค่อย ๆ ทดแทนระบบโครงสร้างอัตราค่าบริการในช่วงห้าปี โดยกำหนดให้มีการเรียกเก็บค่าบริการเข้าใช้โครงข่ายพื้นฐานแปดเปรียญต่อเดือน แต่แนวก็ได้รับการคัดค้านอย่างหนักจากรัฐสภาและองค์กรกำกับดูแลมลรัฐ บริษัทโทรศัพท์ชนบท และกลุ่มผู้บริโภค ทั้งนี้ รัฐสภามีปฏิกิริยาอย่างชัดเจนโดยการผ่านกฎหมายพิทักษ์บริการโทรศัพท์พื้นฐานอย่างทั่วถึงปี ค.ศ. 1984 โดยได้ลดการเรียกเก็บค่าบริการที่เพิ่มขึ้นสามเหรียญต่อเดือนและยังคงกลไกการอุดหนุนแบบเดิม
ผลกระทบของการอุดหนุนไขว้
แม้ว่ามีการบิดเบือนจากการผูกขาด องค์กรกำกับดูแลของมลรัฐและรัฐสภาเองกลับกังวลเกี่ยวกับการเปลี่ยนแปลงอัตราค่าบริการมากกว่า แม้ว่าจะปรากฏหลักฐานที่ชัดเจนระบุว่าการอุดหนุนไขว้ที่แม้จะถูกกำกับดูแลมีผลกระทบส่วนเพิ่มต่ออัตราการเพิ่มของการขยายการให้บริการโทรศัพท์พื้นฐาน การแบ่งแยกเขตพื้นที่ให้บริการไม่ได้ก่อให้เกิดผลกระทบต่ออัตราค่าบริการท้องถิ่นอย่างแท้จริง จนกระทั่งปี ค.ศ. 1965 การเพิ่มของโทรศัพท์ตามบ้านเรือนประมาณร้อยละ 80 ในเวลานั้นและเติบโตเรื่อย ๆ ในแต่ละปี เมื่อมีแผน Ozark ที่มีการจัดตั้งการอุดหนุนอย่างเป็นระบบ อัตราการเพิ่มของโทรศัพท์พื้นฐานตามบ้านเรือนก็เริ่มขยายเป็น 85%-90% ซึ่งพอจะถือได้ว่าอัตราการขยายตัวของโทรศัพท์พื้นฐานตามบ้านเรือนของสหรัฐฯในช่วงปี ค.ศ. 1990 เข้าใกล้ระดับทั่วถึงทั่วประเทศ การขยายบริการโทรศัพท์พื้นฐานตามบ้านเรือนยังคงเติบโตไม่ว่าจะมีการอุดหนุนหรือไม่ หรือแม้ว่าจะมีการเพิ่มอัตราค่าบริการอย่างมีนัยสำคัญทั้งในระดับระดับมลรัฐและสหพันธรัฐก็ตาม
นโยบายยุคที่สาม: กฎหมายโทรคมนาคม ปี ค.ศ. 1996
แม้ว่าบริษัท AT&T จะพ่ายแพ้ทั้งทางด้านการเมือง กฎหมาย และการกำกับดูแลในทศวรรษที่ 1970 แต่แนวคิดแนวคิดบริการโทรคมนาคมพื้นฐานโดยทั่วถึงก็ได้รับการบรรจุเป็นส่วนหนึ่งของกฎหมายในเวลาต่อมา กล่าวคือนักการเมืองที่แม้จะต่อต้านร่างกฎหมายของบริษัท AT&T ก็เห็นชอบหลักการขยายบริการโทรศัพท์ไปตามบ้านเรือนอย่างทั่วถึงโดยปรับปรุงกฎหมายโทรคมนาคมปี ค.ศ. 1996 ซึ่งมีบทบัญญัติใหม่ทั้งหมดเกี่ยวกับบริการโทรคมนาคมพื้นฐานโดยทั่วถึง ดังปรากฏในมาตรา 254 ตามรายงานคณะกรรมาธิการยกร่างกฎหมาย เป้าหมายของบทบัญญัติบริการโทรคมนาคมพื้นฐานโดยทั่วถึงคือ บริการโทรคมนาคมพื้นฐานโดยทั่วถึงเป็นเสาหลักของระบบสื่อสารคมนาคมของประเทศ บทบัญญัติใหม่นี้มุ่งประสงค์ที่สร้างความชัดเจนในอำนาจของ FCC และมลรัฐในการกำหนดให้ผู้ประกอบการโทรศัพท์พื้นฐานในการให้บริการโทรคมนาคมพื้นฐานโดยทั่วถึง ในการดำเนินการดังกล่าว คณะกรรมาธิการได้ล้อถ้อยคำตามร่างกฎหมายเบลล์ในปี ค.ศ. 1976
มาตรา 254 (b) กำหนดให้ FCC นิยาม บริการโทรคมนาคมพื้นฐานโดยทั่วถึงตามข้อเสนอแนะจากประชาชน รัฐสภา และคณะกรรมการร่วมของมลรัฐและสหพันธรัฐ พันธบริการโทรคมนาคมพื้นฐานโดยทั่วถึงไม่ถูกจำกัดตามบริการโทรคมนาคมในอดีต บริการโทรคมนาคมพื้นฐานโดยทั่วถึงถูกนิยามตามระดับพัฒนาการของบริการโทรคมนาคมและนิยามต้องคำนึงถึงความก้าวหน้าของเทคโนโลยีโทรคมนาคมและสารสนเทศด้วย ดังนั้น นิยามของบริการโทรคมนาคมพื้นฐานโดยทั่วถึงต้องมีการปรับปรุงให้ทันสมัยเป็นระยะ ๆ เมื่อบริการใดที่ถูกประกาศให้เป็นบริการโทรคมนาคมพื้นฐานโดยทั่วถึงก็จะได้รับการสนับสนุนอุดหนุน โดยจะมีการสนับสนุนทางการเงินแก่การบำรุงรักษาและการพัฒนาบริการโทรคมนาคมพื้นฐานโดยทั่วถึงให้แก่ผู้ประกอบการโทรคมนาคมพื้นฐานอย่างทั่วถึงทุกราย
นอกจากนี้ กฎหมายโทรคมนาคมปี ค.ศ. 1996 ยังกำหนดว่าบริการที่มีคุณภาพควรมีอัตราค่าบริการที่สามารถแบกรับได้ สมเหตุสมผล และเป็นธรรม (just, reasonable, and affordable rates) ซึ่งแนวคิดนี้สะท้อนมาจากนโยบายในยุคที่สองที่พัฒนาต่อยอดมาจากหลักการกำกับดูแลอัตราค่าบริการ กล่าวคือ หลักความสามารถในการแบกรับที่เป็นเหตุผลหลักของการกำกับดูแลอัตราค่าบริการและการอุดหนุนไขว้ในระบบผูกขาดบริษัท AT&T ในช่วงทศวรรษที่ 1970 นั้นไม่เคยปรากฏในบทบัญญัติกฎหมายโทรคมนาคมมาก่อน แต่เป็นแนวคิดเดิมของนโยบายการกำกับดูแลกิจการสาธารณูปโภค ซึ่งมีวัตถุประสงค์เพื่อประกันว่าอัตราเป็นธรรมและสมเหตุสมผล โดยหมายความว่าอัตราค่าบริการสาธารณูปโภคควรอิงบนต้นทุนที่แสดงแจกแจงอย่างชัดแจ้ง (Demonstrated costs) บวกด้วยอัตราผลตอบแทนเงินทุนที่เป็นธรรม (Fair return to capital) หากอัตราที่มาจากกระบวนการเป็นราคาที่สามารถแบกรับได้เพื่อกลุ่มเฉพาะหรือไม่ได้มีการไม่พิจารณาให้ชอบด้วยกฎหมายของกระบวนการยกร่างกฎหมาย นอกจากความสามารถในการแบกรับได้แล้วใน กฎหมายโทรคมนาคม ค.ศ. 1996 ก็ยังสร้างแนวคิดเกี่ยวกับการแบ่งแยกมาตรฐานต้นทุนในการกำหนดอัตราค่าบริการด้วย
หลักการที่สำคัญอีกประการหนึ่งของกฎหมายโทรคมนาคมฉบับปี ค.ศ. 1996 คือการกำหนดหลักการภาระการให้บริการโทรคมนาคมพื้นฐานโดยทั่วถึงโดยคำนึงความเท่าเทียมทางเขตพื้นที่ในการให้บริการใหม่ ๆ แก่ผู้ใช้บริการทั้งหมด รวมถึงลูกค้าที่มีรายได้ต่ำและอาศัยในเขตที่ห่างไกลและต้นทุนสูงในชนบท โดยให้สามารถเข้าถึงบริการสารสนเทศและโทรคมนาคมดังกล่าวได้ในอัตราที่สมเหตุสมผลโดยเปรียบเทียบกับอัตราที่เรียกเก็บจากบริการที่เรียกเก็บจากเขตพื้นที่ใกล้เคียงในเมือง ในแง่มุมนี้ของกฎหมายส่งผลกระทบกับการให้บริการใหม่โดยผู้ประกอบการโทรคมนาคมพื้นฐาน เพราะหากต้องให้บริการดังกล่าวพร้อม ๆ กันในทุกตลาดโดยไม่คำนึงขนาดและลักษณะของอุปสงค์ อุปทานอาจไม่ต้องการบริการเหล่านั้นก็ได้ จึงมีการถกเถียงในหลักการนี้กันค่อนมากข้างมาก
มาตรา 254 (g) ของกฎหมายโทรคมนาคม ค.ศ. 1996 ระบุนโยบายของการเฉลี่ยอัตราในเขตพื้นที่และการรวมอัตราของบริการข้ามเขตเพื่อประกันผู้ใช้บริการในเขตเมืองและต้นทุนสูงยังคงได้รับบริการโทรศัพท์ทางไกลในอัตราที่ไม่สูงกว่าอัตราที่จ่ายโดยผู้ใช้บริการในเมือง การเฉลี่ยอัตราไม่ได้เรียกเก็บการใช้บริการโทรศัพท์ทางไกลโดยอิงระยะทางมากกว่าความหนาแน่นของเส้นทาง ต้นทุนที่แท้จริงต้องดำเนินการมากกว่าความหนาแน่นของเส้นทางกว่าระยะทาง แต่ผลประโยชน์ของคนในเมืองกังวลว่าตลาดที่แข่งขันและลดการกำกับดูแลที่อาจสิ้นสุดด้วยการจ่ายมากกว่า
มาตรา 254(h) อุดหนุนการเข้าใช้โครงข่ายของโรงเรียน สถานพยาบาล และห้องสมุด โรงเรียนและห้องสมุดจะได้รับบริการโทรคมนาคมพื้นฐานโดยทั่วถึงในอัตราส่วนลด ซึ่งเป็นแนวคิดความสามารถแบกรับอัตราค่าบริการได้ แต่ก็มีปัญหาคือ มาตรฐานในการกำหนดจำนวนเงินที่ลด สำหรับสถานพยาบาลที่ให้บริการประชาชนในเขตชนบทจะได้รับบริการโทรคมนาคมพื้นฐานโดยทั่วถึงในอัตราที่เปรียบเทียบกับเขตในเมือง ห้องเรียนในชั้นประถมและมัธยม สถานบริการสาธารณสุขและห้องสมุดจะต้องได้รับการสนับสนุนให้เข้าถึงบริการโทรคมนาคมและสารสนเทศใหม่ ๆ ที่ทันสมัย เพราะมีการถกเถียงกันค่อนข้างมากในช่วงแรก อย่างไรก็ตาม การถกเถียงนโยบายส่วนใหญ่ในเรื่องบริการโทรคมนาคมพื้นฐานโดยทั่วถึงตามกฎหมายโทรคมนาคม พ.ศ. 1996 คือเรื่องทางเทคนิค อาทิเช่น อะไรควรรวมอยู่ในบริการโทรคมนาคมพื้นฐานโดยทั่วถึงและอะไรคือกลไกที่เหมาะสมใช้ในการอุดหนุนทางการเงิน ประเด็นอื่นกลายเป็นประเด็นรอง
ในแง่ของกระบวนการแล้ว กฎหมายโทรคมนาคม ค.ศ. 1996 ได้จัดให้มีระบบการอุดหนุนที่ชัดเจนมากกว่าแบบทางอ้อม และเพื่อประกันว่าบริการโทรคมนาคมพื้นฐานโดยทั่วถึงสนับสนุนการจ่ายมีความเป็นกลางในการแข่งขัน กล่าวอีกนัยหนึ่ง การอุดหนุนควรจะประเมินและการกระจายต้องคำนึงถึงการเก็บรวบรวมและการกระจายการอุดหนุนต้องไม่เลือกปฏิบัติกับผู้ประกอบการรายใดหรือประเภทใดของเทคโนโลยี ทั้งนี้ เนื่องจากระบบการอุดหนุนบริการโทรคมนาคมพื้นฐานโดยทั่วถึงก่อนปี ค.ศ. 1996 ไม่มีความชัดเจนหรือมีความเป็นกลางในการแข่งขัน รายงานการศึกษาประเมินว่าการอุดหนุนที่ไม่ชัดเจนผสมกับการโอนจากเมืองไปชนบท การโอนจากธุรกิจไปยังบ้านเรือนหรือการโอนจากทางไกลไปยังท้องถิ่นมีมูลค่าประมาณ 15.3 พันล้านเหรียญสหรัฐฯต่อปี หากการอุดหนุนที่ชัดเจนของกองทุนบริการโทรคมนาคมพื้นฐานโดยทั่วถึงและทรัพยากรอื่นรวมต่อปีเพียง 2.5 พันล้านเหรียญ ระบบเดิมเข้าข้างผู้ประกอบการโทรศัพท์ประจำที่ท้องถิ่น โดยการทำให้อัตราบริการต่ำ การกำกับดูแลทำให้ไม่ดึงดูดให้ผู้ประกอบการโทรศัพท์ทางไกลหรือบริการเทคโนโลยีใหม่แข่งขันในตลาดการเข้าใช้โครงข่ายท้องถิ่น
ในประเด็นเหล่านี้ได้รับการหยิบยกในกฎหมายโทรคมนาคมปี ค.ศ. 1996 โดยการวางหลักการให้การอุดหนุนบริการโทรคมนาคมพื้นฐานโดยทั่วถึงต้องมีความโปร่งใส และมีความเป็นกลางในการแข่งขันที่จะเป็นประโยชน์แก่ทุกคน เช่น อัตราค่าบริการโทรศัพท์ทางไกลจะถูกเฉลี่ยและบริการใหม่ ๆ จะจัดให้มีโดยไม่คำนึงขนาดของตลาดและเขตพื้นที่ แต่กฎหมายก็อนุญาตให้องค์กรกำกับดูแลในมลรัฐสามารถยกเว้นบริษัทโทรศัพท์ขนาดเล็กจากกฎเกณฑ์การแข่งขันและการอุดหนุนบริการโทรคมนาคมพื้นฐานโดยทั่วถึงได้
การเปรียบเทียบกับกลุ่มประเทศในยุโรป
สำหรับในประเทศทางแถบยุโรปนั้น แนวความคิดเกี่ยวกับการให้บริการอย่างทั่วถึงนั้นมีต้นกำเนิดที่ค่อนข้างจะแตกต่างจากประเทศสหรัฐอเมริกา เนื่องจากประเทศต่าง ๆ ในยุโรปนั้นมิได้มีปัญหาในเรื่องการให้บริการโทรคมนาคมที่มีหลากหลายระบบ การให้บริการโทรคมนาคมของประเทศต่าง ๆ ในยุโรปนั้นมักถูกมองว่าเป็นกิจการที่ผูกขาดแบบธรรมชาติ (natural monopoly) ในมุมมองทางด้านสังคมมากกว่ามุมมองทางด้านเศรษฐศาสตร์ การให้บริการโทรคมนาคมถือว่าเป็นกิจการบริการสาธารณะ (public service) ซึ่งเป็นภาระหน้าที่ของรัฐที่จะต้องดำเนินการ และประกอบกับกิจการโทรคมนาคมถือว่าเป็นการกิจการที่เกี่ยวข้องกับความมั่นคงของรัฐด้วย (national security) ดังนั้น ส่วนใหญ่แล้วรัฐบาลจึงเข้าไปเป็นผู้ดำเนินกิจการนั้นเสียเอง (operator) ซึ่งอาจอยู่ในรูปของรัฐวิสาหกิจ (state-owned enterprises)
ฉะนั้น แนวทางที่ใช้ในการควบคุมกำกับดูแลกิจการโทรคมนาคมในประเทศทางยุโรปจึงมีแนวความคิดพื้นฐานที่พัฒนามาจากหลักการบริการสาธารณะ (public service) ที่มีหลักการว่ากิจการบริการสาธารณะเป็นกิจการพื้นฐานที่สำคัญต่อประเทศ (infrastructure service) ซึ่งรัฐบาลจึงมีหน้าที่ต้องดำเนินการหรือจัดหาให้บริการพื้นฐานดังกล่าวแก่ประชาชนอย่างทั่วถึงและเท่าเทียมกัน กิจการโทรคมนาคมจึงถือได้ว่าเป็นกิจการบริการสาธารณะที่มีความสำคัญต่อการพัฒนาประเทศ ทั้งทางด้านเศรษฐกิจและสังคม แต่ต่อมาแนวความคิดเกี่ยวกับบริการโทรคมนาคมพื้นฐานโดยทั่วถึงก็ค่อย ๆ ได้รับการพัฒนาอย่างเด่นชัดขึ้นจากหลักการบริการสาธารณะในฐานะภารกิจที่รัฐต้องดำเนินการเพื่อให้บริการประชาชนของตน จนกระทั่งกลายเป็นหลักกฎหมายของตนเองแยกจากหลักบริการสาธารณะ ซึ่งจะเห็นได้ว่าวิวัฒนาการของทางกลุ่มประเทศยุโรปแตกต่างจากแนวคิดต้นกำเนิดของสหรัฐฯ
อย่างไรก็ตาม เนื่องด้วยกระแสโลกานุวัตร การแข่งขันโดยเสรี และการเปิดเสรีตลาดโทรคมนาคมจึงทำให้แนวความคิดเกี่ยวกับการให้บริการอย่างทั่วถึงมีการแลกเปลี่ยนกันและเริ่มมีความใกล้เคียงกันมากขึ้นในหลักการบางประการ เช่น ใน เอกสารอ้างของความตกลงทั่วไปว่าด้วยการค่าบริการ (GATS) ได้กำหนดเป็นหลักการว่าประเทศสมาชิกมีสิทธิในการให้คำจำกัดความบริการโทรคมนาคมพื้นฐานโดยทั่วถึงที่จะรับประกันแก่ประชาชนของตน การรับประกันดังกล่าวจะต้องไม่เป็นการกีดกันการแข่งขันโดยตัวของมันเอง หากระบบการบริหารจัดการที่เกี่ยวข้องมีความโปร่งใส ไม่เลือกปฏิบัติ และเป็นกลางในการแข่งขัน (competitively neutral) ตลอดจนไม่เป็นภาระต่อผู้ประกอบการเกินความจำเป็น ดังนั้น หลักบริการโทรคมนาคมพื้นฐานโดยทั่วถึงจึงกลายเป็นแนวปฏิบัติในการกำกับดูแลแทบทุกประเทศ ซึ่งอาจมีแนวทางในการดำเนินงานแตกต่างกัน ในประเทศไทยเองก็มีบทบัญญัติในเรื่องบริการโทรคมนาคมพื้นฐานโดยทั่วถึงในมาตรา 17 และมาตรา 18 ของพระราชบัญญัติการประกอบกิจการโทรคมนาคม พ.ศ. 2544 ซึ่งวางหลักเกณฑ์ตามแนวทางสากล
บทสรุป
แนวความคิดเกี่ยวกับบริการโทรคมนาคมพื้นฐานโดยทั่วถึงของสหรัฐฯ นั้น พัฒนามาจากกลยุทธ์ทางธุรกิจของบริษัทยักษ์ใหญ่ AT&T ที่ต้องการปกป้องผลประโยชน์เชิงพาณิชย์ของตนเอง โดยอิงแนวความคิดด้านสังคมในการขยายและรวมโครงข่ายให้เป็นหนึ่งเดียวบังหน้า แต่ต่อมาแนวความคิดดังกล่าวก็ได้ค่อย ๆ พัฒนามาจนกระทั่งกลายเป็นแนวคิดด้านสังคมอย่างแท้จริง พร้อมทั้งได้มีการใช้การกำกับดูแลในเชิงจูงใจและการกำหนดอัตราค่าบริการเป็นกลไกในการขับเคลื่อนหรือดำเนินงาน
ในปัจจุบัน บริการโทรคมนาคมพื้นฐานโดยทั่วถึงได้พัฒนากลายเป็นแนวปฏิบัติกำกับดูแลที่ดีในกิจการโทรคมนาคมในระดับสากล โดยเชื่อมโยงสัมพันธ์กับแนวคิดการแข่งขันและการแทรกแซงทางการเมือง เพราะแนวคิดบริการโทรคมนาคมพื้นฐานโดยทั่วถึงอิงการอุดหนุนข้ามภาคบริการ ซึ่งสามารถบิดเบือนการแข่งขันได้ จึงได้มีการขยายหลักเกณฑ์เพิ่มเติมในการบริหารจัดการระบบการอุดหนุนโดยมุ่งเน้นที่ความโปร่งใส ไม่เลือกปฏิบัติ และเป็นกลางในการแข่งขัน
ทั้งนี้ แนวความคิดบริการโทรคมนาคมพื้นฐานโดยทั่วถึงก็ถูกท้าทายอีกครั้งหนึ่งจากการเปลี่ยนแปลงของเทคโนโลยีที่ก้าวกระโดดในยุคดิจิตอลและโครงสร้างตลาดโทรคมนาคมที่ปรับเปลี่ยนตามพัฒนาการของเทคโนโลยี เช่น เกิดคำถามเกี่ยวกับข้อสันนิษฐานพื้นฐานสำหรับความจำเป็นในการให้บริการโทรคมนาคมพื้นฐานโดยทั่วถึง นิยามและเป้าหมายของบริการโทรคมนาคมพื้นฐานโดยทั่วถึงที่เหมาะสมคืออะไร ใครควรจะต้องมีภาระบริการโทรคมนาคมพื้นฐานโดยทั่วถึง รวมทั้งวิธีการหรือกลไกในการสนับสนุนบริการโทรคมนาคมพื้นฐานโดยทั่วถึง เป็นต้น ดังนั้น พัฒนาการของแนวคิดและนโยบายบริการโทรคมนาคมพื้นฐานโดยทั่วถึงจึงยังคงพัฒนาการต่อไปมิได้หยุดนิ่งอยู่
บรรณานุกรม
Brock, G. W. Telecommunications Policy for the Information Age, Harvard University Press, Cambridge, Mass., 1994.
Hausman, J., Tardiff, T., & Belinfante, A. The effects of the breakup of AT&T on telephone penetration in the Unite d States. American Economic Review 83, 2 (1993) 178-184.
Mueller, M. Universal Service: Interconnection, Competition and Monopoly in the Making of the American Telephone System, MIT Press, Cambridge, Mass., 1996.
Nenova, Mira Burri. The New Concept of Universal Service in a Digital Networked Communications Environment. Working Paper No. 2006/10, September 2006.
Pool, Ithiel de Sola, ed. The Social Impact of the Telephone. Cambridge, 1997.
Richard R., John, Theodore N. Vail and the Civic Origins of Universal Service. Business and Economic History, Vol. 28, no. 2, Winter 1999.
ไม่มีความคิดเห็น:
แสดงความคิดเห็น