แนวคิดพื้นฐานของการประเมินผลกระทบการกำกับดูแล
๑. บทนำ
ท่ามกลางภารกิจในการบริหารงานภาครัฐที่มีมากขึ้นในโลกยุคปัจจุบัน รัฐบาลของประเทศต่าง ๆ มีความพยายามในการบริหารจัดการงานภารกิจให้มีประสิทธิภาพสูงสุดและเป็นระบบ โดยเฉพาะในการพัฒนานโยบายและระบบการกำกับดูแลให้มีคุณภาพที่ดี เนื่องจากนโยบายและการกำกับดูแลที่ไม่มีคุณภาพส่งผลทางต้นทุนอันไม่จำเป็นทั้งต่อสังคมและเศรษฐกิจ และอาจนำไปซึ่งการแก้ไขปัญหาที่สลับซับซ้อนมากขึ้นและผิดวิธี ดังนั้น จึงมีการพัฒนาแนวความคิดที่เรียกว่า “การประเมินผลกระทบการกำกับดูแล” (Regulatory Impact Assessment หรือ Regulatory Impact Analysis หรือ RIA) มาใช้เป็นเครื่องมือประเมินตนเองขององค์กรกำกับดูแล และหน่วยงานกำหนดนโยบาย เพื่อให้การกำหนดและออกกฎระเบียบกำกับดูแลเป็นไปภายใต้หลักนิติรัฐและหลักธรรมาภิบาล โดยกลไกการประเมินผลกระทบการกำกับดูแลจะช่วยองค์กรกำกับดูแลในการตรวจสอบกระบวนการตัดสินใจในการกำหนดนโยบายหรือออกกฎระเบียบที่เกี่ยวข้องกับการใช้อำนาจกำกับดูแล เพื่อเป็นการประกันว่าการตัดสินใจนั้น เป็นไปภายใต้หลักนิติรัฐ หลักความชอบด้วยกฎหมาย มีความโปร่งใส สามารถตรวจสอบได้ และรวมทั้งมีเหตุมีผลและหลักฐานข้อมูลในการตัดสินใจกำกับดูแล
การประเมินผลกระทบการกำกับดูแล (RIA) จึงเป็นเครื่องมือด้านนโยบายที่ประเมินผลกระทบในแง่ของต้นทุน ผลประโยชน์ และความเสี่ยงของกฎระเบียบที่อาจมีต่อภาคอุตสาหกรรม ผู้บริโภค และภาครัฐเอง ซึ่งสามารถใช้ช่วยในการตัดสินใจและการวิเคราะห์เชิงนโยบาย ทั้งกรณีกฎระเบียบนั้นมีอยู่แล้ว หรือกฎระเบียบที่มีการนำเสนอใหม่ (Proposed Regulations) ทั้งนี้ การประเมินผลกระทบการกำกับดูแลไม่ได้เป็นเครื่องมือที่จะทดแทนวิธีการหรือแนวทางการตัดสินใจอื่น ๆ ในกระบวนการกำกับดูแล (Regulatory Process) แต่เป็นกลไกหนึ่งที่จะช่วยในการส่งเสริมคุณภาพของการวิเคราะห์ในกระบวนการตัดสินใจเกี่ยวกับกฎระเบียบและผลกระทบที่อาจเกิดขึ้น
ปัจจุบันนี้ ประเทศพัฒนาแล้วหลายประเทศ โดยเฉพาะกลุ่มประเทศองค์การความร่วมมือด้านเศรษฐกิจและการพัฒนา (OECD) เช่น สหรัฐอเมริกา กลุ่มสหภาพยุโรป แคนาดา ออสเตรเลีย และนิวซีแลนด์ เป็นต้น ได้ยอมรับและนำระบบการประเมินผลกระทบการกำกับดูแลไปใช้อย่างกว้างขวาง และองค์กรระหว่างประเทศต่าง ๆ ก็พยายามกระตุ้นและส่งเสริมให้ประเทศกำลังพัฒนานำระบบการประเมินผลกระทบการกำกับดูแลมาใช้ในการพัฒนาและปรับปรุงกฎระเบียบและแนวทางกำกับดูแล เพื่อให้เกิดระบบการกำกับดูแลที่ดีขึ้นอย่างเป็นระบบ (Better Regulation) และเป็นการพัฒนาขีดความสามารถและความน่าเชื่อถือในการกำกับดูแลขององค์กรกำกับดูแลด้วย
๒. วัตถุประสงค์และความสำคัญของการประเมินผลกระทบการกำกับดูแล
๒.๑ การส่งเสริมให้หน่วยงานกำกับดูแลและผู้ที่เกี่ยวข้องเข้าใจหรือตระหนักถึงผลกระทบของกฎระเบียบหรือการกำกับดูแล
วัตถุประสงค์ประการแรกของการประเมินผลกระทบการกำกับดูแลคือ การส่งเสริมความเข้าใจของกิจกรรมกำกับดูแล เพื่อประกันว่าผลประโยชน์ของการกำกับดูแลสมเหตุสมผลกับต้นทุน และทางเลือกที่เลือกใช้ก็ให้ผลประโยชน์สูงสุดและลดต้นทุนเหลือน้อยที่สุด การใช้การประเมินผลกระทบการกำกับดูแลจะช่วยในการตัดสินใจ โดยเฉพาะเหตุผลในการกำกับดูแล เพื่อพิจารณาทางเลือกอื่น เพื่อประเมินผลประทบ และสามารถตัดสินใจและกำกับดูแลดีขึ้น
๒.๒ การบูรณาการวัตถุประสงค์และนโยบายที่แตกต่างให้เป็นระบบ
การประเมินผลกระทบการกำกับดูแลจะพิจารณาประเมินผลกระทบในเชิงโครงสร้างและเป็นระบบ โดยการสร้างความตระหนักว่านโยบายและการตัดสินใจกำกับดูแลมีผลกระทบเชิงกว้างต่อเศรษฐกิจและสังคมอย่างไร เช่น ความมีประสิทธิภาพทางเศรษฐกิจ การบรรเทาความยากจน การค้า และสิ่งแวดล้อม เป็นต้น การประเมินผลกระทบการกำกับดูแลจะช่วยในการบูรณาการด้านนโยบายที่มีเป้าหมายหลากหลาย ซึ่งมีผลกระทบประเด็นแตกต่างกัน
๒.๓ การเพิ่มความโปร่งใสและการรับฟังความคิดเห็นสาธารณะ
การประเมินผลกระทบการกำกับดูแลจะช่วยพัฒนาความโปร่งใสของการตัดสินใจและส่งเสริมให้เกิดการรับฟังความคิดเห็นสาธารณะมากขึ้นและการเข้ามีส่วนร่วมของกลุ่มที่ได้รับผลกระทบ ดังนั้น จึงเพิ่มมิติในการยอมรับมิติเอกฉันท์และวิธีการตัดสินใจกำกับดูแลและทางการเมือง การรับฟังความคิดเห็นจากผู้ที่เกี่ยวข้องเป็นเงื่อนไขของการประเมินผลกระทบการกำกับดูแลและส่งเสริมให้ดำเนินการตั้งแต่แรก ซึ่งการรับฟังความเห็นจะช่วยประกันว่ากฎระเบียบหรือทางเลือกที่ดีที่สุดได้รับการเลือกบังคับใช้และผลกระทบของกฎระเบียบทั้งหมดจะถูกระบุและประเมินอย่างเหมาะสม การรับฟังความคิดเห็นอาจนำไปสู่การยกเลิกกฎระเบียบที่ล้าสมัยหรือไม่เกี่ยวข้องหรือไม่จำเป็นต้องมีการบังคับใช้
๒.๔ การเพิ่มความรับผิดชอบของรัฐบาลและองค์กรกำกับดูแล
การประเมินผลกระทบการกำกับดูแลจะเกี่ยวข้องและสร้างความรับผิดชอบแก่ผู้กำหนดนโยบายและออกกฎระเบียบกำกับดูแล ซึ่งทำให้สาธารณชนสามารถตรวจสอบได้และให้ความสำคัญแก่วิธีการตัดสินใจที่เป็นประโยชน์ต่อสาธารณะโดยรวม และยังกำหนดให้เปิดเผยข้อมูลมากขึ้น เพราะระบบการประเมินผลกระทบการกำกับดูแลทำให้การกำหนดนโยบายและออกกฎระเบียบกำกับดูแลอยู่ภายใต้หลักนิติรัฐ
๒.๕ การสร้างความเชื่อมั่นในทางธุรกิจ การลงทุน และการค้าระหว่างประเทศต่อการกำกับดูแล
การประเมินผลกระทบการกำกับดูแลจะช่วยลดความไม่แน่นอนและไม่ชัดเจนในการกำหนดนโยบายหรือการออกกฎระเบียบ รวมถึงการบังคับใช้กฎระเบียบการกำกับดูแลขององค์การกำกับดูแล ซึ่งส่งผลให้เกิดความเชื่อมั่นในทางธุรกิจ การลงทุน และการค้าระหว่างประเทศต่อการกำกับดูแล นอกจากนี้ ระบบการประเมินผลกระทบการกำกับดูแลยังถือเป็นมาตรฐานสากลที่ได้รับการยอมรับในระดับระหว่างประเทศ และเป็นหลักประกันความชอบด้วยกฎหมายของการกำหนดนโยบายและกฎระเบียบขององค์กรกำกับดูแลด้วย
๓. ประสบการณ์จากต่างประเทศ
แนวความคิดเรื่องการประเมินผลกระทบการกำกับดูแลเกิดขึ้นครั้งปรกในสมัยรัฐบาลของประธานาธิบดีคาร์เตอร์ของสหรัฐอเมริกาตั้งแต่ปี ค.ศ. 1978 แต่ได้รับการนำมาปฏิบัติอย่างกว้างขวางในสมัยประธานาธิบดีเรแกน พร้อมทั้งกำหนดให้ใช้วิธีการวิเคราะห์ต้นทุนและประโยชน์ควบคู่ไปด้วย ต่อมาประเทศออสเตรเลียก็ได้รับแนวความคิดนี้ไปปรับใช้ในราวปี ค.ศ. 1985 ต่อมากลุ่มประเทศ OECD ก็ได้ใช้การประเมินผลกระทบการกำกับดูแลในการพัฒนานโยบาย ปัจจุบันนี้ การประเมินผลกระทบการกำกับดูแลนิยมใช้กันมากในบรรดาประเทศพัฒนาแล้ว เพราะการประเมินผลกระทบการกำกับดูแลได้รับการพัฒนาขึ้น เพื่อปฏิรูปหรือพัฒนาระบบการกำกับดูแลในเชิงโครงสร้างอย่างเป็นระบบ และการพยายามลดต้นทุนการปฏิบัติตามกฎระเบียบ ไม่ว่าจะเป็นต้นทุนของแบบพิธีการด้านการบริหารหรือต้นทุนที่ไม่จำเป็นและสามารถหลีกเลี่ยงได้ ซึ่งต้นทุนเหล่านี้มีผลทางลบต่อธุรกิจ ผู้บริโภค และเศรษฐกิจ ดังนั้น การประเมินผลกระทบการกำกับดูแลจึงได้รับการออกแบบและใช้ระบุต้นทุนและผลประโยชน์อย่างเป็นระบบ พร้อมทั้งเสนอแนะทางเลือกที่จะบรรลุเป้าหมายต้นทุนที่มีประสิทธิภาพ ทั้งนี้ กลุ่มประเทศ OECD ได้ยอมรับการประเมินผลกระทบการกำกับดูแลตั้งแต่ปี ค.ศ. 2001 แม้แนวทางและขอบเขตการประยุกต์ใช้การประเมินผลกระทบการกำกับดูแลจะแตกต่างกัน แต่ระบบการประเมินผลกระทบการกำกับดูแลก็ก่อให้เกิดผลประโยชน์มากมายในการวัดประเมินความมีประสิทธิภาพของนโยบายพัฒนาและในการออกแบบและดำเนินการตามมาตรการกำกับดูแล รวมทั้งการประเมินผลกระทบการกำกับดูแลจะเป็นการสร้างขีดความสามารถในการกำกับดูแลในประเทศกำลังพัฒนาด้วย
ในแคนาดา การประเมินผลกระทบการกำกับดูแลถือเป็นองค์ประกอบสำคัญของกระบวนการปฏิรูปการกำกับดูแล โครงการประเมินผลกระทบการกำกับดูแลที่ดำเนินการแล้วมีหลากหลาย เช่น การให้กรอบการพิจารณาและบริหารการริเริ่มกำกับดูแลของหน่วยงานรัฐ การเก็บรวบรวมข้อมูลพื้นฐานเพื่อใช้ตัดสินใจ และการให้ข้อมูลสาธารณะ รวมทั้งการประเมินผลกระทบการกำกับดูแลอาจใช้กรณีหน่วยงานรัฐแสดงว่ากฎระเบียบที่เสนอสอดคล้องกับเงื่อนไขของนโยบายกำกับดูแลของประเทศ ทั้งนี้ โครงการประเมินผลกระทบการกำกับดูแลในแคนาดาพัฒนามาหลายปีแล้ว โดยการใช้หลักสูตรฝึกอบรมและเครื่องมือ เช่น บททดสอบผลกระทบทางธุรกิจ ความแข็งแกร่งของโครงการประเมินผลกระทบการกำกับดูแลของแคนาดามีความยืดหยุ่น หน่วยงานต่าง ๆ ยอมรับการใช้แนวทางและวิธีการที่แตกต่างเพื่อประเมินผลกระทบของกฎระเบียบ รวมทั้งผู้ที่เกี่ยวข้องก็ให้ความสนใจเข้าร่วมโครงการ ดังนั้น ที่ผ่านมาโครงการประเมินผลกระทบการกำกับดูแลของแคนาดาค่อนข้างจะประสบความสำเร็จในแทบทุกสาขา เช่น กิจการโทรคมนาคม สาธารณสุข การเงินการคลัง ทรัพยากรธรรมชาติ และการร่วมกิจการงานภาครัฐและเอกชน เป็นต้น ในหลายกรณี กฎระเบียบที่นำเสนอได้รับการแก้ไขปรับปรุงจากการวิเคราะห์ผลกระทบและยอมรับโดยผู้ที่เกี่ยวข้อง จากรายงานของ OECD ซึ่งมีการสำรวจการปฏิรูปกฎระเบียบในสาขาโทรคมนาคมนั้น การประเมินผลกระทบการกำกับดูแลส่งผลกระทบต่อผลการดำเนินงานในตลาดโทรคมนาคมในภาพรวมด้วย
อนึ่ง OECD ให้ข้อสังเกตว่าการประเมินผลกระทบการกำกับดูแลมีส่วนเปลี่ยนแปลงวัฒนธรรม ซึ่งองค์กรกำกับดูแลมีความระมัดระวังมากขึ้นเกี่ยวกับต้นทุนของการดำเนินการและการตัดสินใจเพื่อลดต้นทุน การประเมินผลกระทบการกำกับดูแลพยายามขยายและทำให้ชัดเจนเกี่ยวกับปัจจัยที่เกี่ยวข้องของการตัดสินใจ การขยายพันธกิจขององค์กรกำกับดูแลจากมุ่งแก้ไขปัญหาอย่างเดียวมาเป็นการสร้างสมดุลการตัดสินใจเพื่อแลกเปลี่ยนปัญหากับเป้าหมายเศรษฐกิจและการกระจายผลประโยชน์ ซึ่งเครื่องมือทางเทคนิคสามารถเพิ่มระบบการตัดสินใจตามแนวทางของนโยบาย โดยเป็นวิธีเปลี่ยนมุมมองว่าอะไรเป็นการกระทำที่เหมาะสมมากกว่าอะไรคือบทบาทที่เหมาะสมของรัฐ เป็นที่ยอมรับกันทั่วไปว่าการประเมินผลกระทบการกำกับดูแลจะเพิ่มความมีประสิทธิภาพของการตัดสินใจด้านการกำกับดูแล หากดำเนินการอย่างมีประสิทธิภาพ ความมีประสิทธิภาพของโครงการประเมินผลกระทบการกำกับดูแลจะเป็นการเพิ่มลประโยชน์โดยรวมต่อสังคมที่เกิดจากการพัฒนากฎระเบียบ
ตัวอย่างเช่น ในสหราชอาณาจักร ต้นทุนของธุรกิจเกี่ยวกับมาตรฐานการเก็บรักษาอาหารใหม่ลดลง 410 ล้านปอนด์ต่อปีหลังจากการประเมินต้นทุนการปฏิบัติตาม ซึ่งแสดงว่าการเพิ่มอุณหภูมิเพิ่มขึ้นเล็กน้อยอาจทำให้อาหารไม่ปลอดภัย ในทำนองเดียวกันในออสเตรเลีย การประเมินผลกระทบการกำกับดูแลแสดงให้เห็นว่าข้อเสนอห้ามรถบรรทุกขนาดใหญ่ใช้สะพานจะเพิ่มต้นทุนการขนส่งมากกว่า 20 ล้านเหรียญ โดยไม่ได้เพิ่มผลกระทบทางความปลอดภัยแต่อย่างไร ดังนั้น ข้อเสนอดังกล่าวจึงถูกยกเลิกไป
สำหรับระบบอเมริกานั้น กระบวนการจัดทำกฎระเบียบกำหนดให้หน่วยงานภาครัฐต้องดำเนินการประเมินผลกระทบการกำกับดูแล โดยการเพิ่มโครงสร้าง ความเข้มข้น ความโปร่งใสในการพิจารณาทบทวนกฎระเบียบ หน่วยงานรัฐบาลต้องให้ความเห็นว่าการดำเนินการประเมินผลกระทบการกำกับดูแลที่เหมาะสมสามารถก่อให้เกิดประสิทธิภาพในการกำหนดเครื่องมือกำกับดูแลต้นทุนน้อยที่สุดและมีประสิทธิภาพมากที่สุด ดังนั้น ระบบการประเมินผลกระทบการกำกับดูแลของอเมริกาจึงมีความสลับซับซ้อนและต้นทุนสูง
ทั้งนี้ สหรัฐอเมริกาพบว่าการประเมินผลกระทบการกำกับดูแลเป็นเครื่องมือสำคัญในการพัฒนาแนวทางกำกับดูแลที่สมดุลมากขึ้น การวิเคราะห์ต้นทุนและผลประโยชน์ดำเนินการโดยสำนักงานคุ้มครองสิ่งแวดล้อมสหรัฐอเมริกา (United States Environmental Protection Agency หรือ USEPA) ในช่วงปี ค.ศ. 1981–86 พบว่าได้รับอิทธิพลในการทบทวนกฎระเบียบสามฉบับ ผลประโยชน์สุทธิโดยประมาณต่อสังคมเพิ่มขึ้นกว่า 10 พันล้านเหรียญสหรัฐฯ จึงมีความสำคัญว่ามีการใช้จ่ายเพียง 8.1 ล้านเหรียญสหรัฐในการวิเคราะห์ ดังนั้น สัดส่วนผลตอบแทนต่อการลงทุนอยู่ประมาณสูงกว่า 1,000 ต่อ 1
๔. แนวคิดและวิธีการประเมินผลกระทบการกำกับดูแล
การประเมินผลกระทบการกำกับดูแลมักดำเนินการ โดยองค์กรกำกับดูแลและมักเกี่ยวกับการประเมินผลกระทบด้านกฎระเบียบกำกับดูแล อย่างไรก็ตาม แต่ละประเทศมีแนวทางไม่เหมือนกัน แนวทางอาจแตกต่างกันตามสถาบันและแนวปฏิบัติของแต่ละประเทศ หลายประเทศมักกำหนดกระบวนเป็นสองขั้นตอนหลัก (Two-Step Process) กล่าวคือ ในขั้นตอนแรกเกี่ยวกับการระบุเหตุผลและความจำเป็นของการกำกับดูแลหรือกฎระเบียบ ส่วนขั้นตอนที่สองจะเป็นการวัดประเมินเชิงปริมาณของต้นทุนและผลประโยชน์ที่อาจเกิดขึ้นในแต่ละวิธีการหรือทางเลือกของการกำกับดูแล
สำหรับในสหราชอาณาจักรแบ่งการพัฒนาการประเมินผลกระทบการกำกับดูแลเป็นสามขั้นตอน เช่น ระยะเบื้องต้น ระยะขั้นกลาง และระยะขั้นสุดท้ายหรือสมบูรณ์ กล่าวคือ การทำการประเมินผลกระทบการกำกับดูแลในระยะเบื้องต้นกำหนดวัตถุประสงค์และผลกระทบที่ตั้งใจของกฎระเบียบ การประเมินทางเลือกโดยคร่าว ๆ โดยการใช้ข้อมูลที่มี การประเมินผลกระทบการกำกับดูแลขั้นกลางกำหนดทางเลือกนโยบายที่หลากหลายและหาทางเลือกของผู้เชี่ยวชาญและผู้ที่เกี่ยวข้อง เช่น นักเศรษฐศาสตร์ บริการธุรกิจขนาดเล็ก เป็นต้น ในการวิเคราะห์ประเมินความเสี่ยง การวิเคราะห์ต้นทุนและผลประโยชน์ และการวิเคราะห์การปฏิบัติตามที่เกี่ยวข้องกับแต่ละทางเลือก ผลลัพท์ของการรับฟังความคิดเห็นเป็นส่วนร่วมฉบับสมบูรณ์ ซึ่งจะรวมถึงข้อเสนอแนะ การตรวจสอบในอนาคต และการวัดประเมิน
อย่างไรก็ตาม ลักษณะพื้นฐานร่วมของการประเมินผลการกำกับดูแลคือ การตรวจสอบผลกระทบที่อาจเกิดจากกฎระเบียบหรือการกำกับดูแลอย่างเป็นระบบ โดยวิเคราะห์ข้อดีและข้อเสียของรูปแบบหรือวิธีการกำกับดูแลที่เป็นไปได้ เพื่อที่จะบรรลุวัตถุประสงค์หรือเป้าหมายตามที่วางไว้ อย่างไรก็ตาม วิธีการที่จะใช้ในการวิเคราะห์ประเมินผลมีหลากหลายวิธีการแตกต่างกัน แต่ละวิธีการมีจุดเด่นขุดด้อยที่แตกต่างกัน ดังนี้
๔.๑ การวิเคราะห์ความเสี่ยง (Risk analysis)
การวิเคราะห์ความเสี่ยงเป็นวิธีการประเมินขอบเขตของความเสี่ยงทั้งหมดในเชิงปริมาณที่ลดลงจากการกำกับดูแลหรือกฎระเบียบ ดังนั้น แนวทางนี้ให้ความสำคัญกับแง่มุมของการลดความเสี่ยง แต่จะไม่มีการประเมินต้นทุนที่เกิดขึ้นที่ใช้เพื่อบรรลุวัตถุประสงค์ในการลดความเสี่ยงของผลประโยชน์สังคม ทั้งนี้ วิธีการวิเคราะห์ความเสี่ยงจะใช้ข้อมูลทั้งเชิงปริมาณและคุณภาพเพื่อวิเคราะห์ว่าความเสี่ยงมีแนวโน้มจะเพิ่มขึ้นหรือลดลงในช่วงระยะเวลาหนึ่ง
ตัวอย่างของการใช้การวิเคราะห์ความเสี่ยง เช่น สถาบันสาธารณสุขแห่งชาติ (NIH) ของสหรัฐอเมริกาพบว่าการปรับปรุงกฎระเบียบ โดยการปรับเปลี่ยนเป้าหมายการควบคุมกำกับดูแล โดยไม่ต้องเพิ่มต้นทุนการกำกับดูแลแต่อย่างไร ซึ่งจากวิธีการวิเคราะห์เสี่ยงคือ การแก้ไขปรับปรุงกฎระเบียบดังกล่าวสามารถรักษาชีวิตได้ต่ำกว่าต้นทุนเพราะสามารถรักษา 60,000 ชีวิตได้ในแต่ละปี
๔.๒ การวิเคราะห์ต้นทุนและผลประโยชน์ (Cost–benefit analysis)
การวิเคราะห์ต้นทุนและผลประโยชน์เป็นวิธีการระบุและคำนวณต้นทุนและผลประโยชน์ทั้งหมดที่เกี่ยวข้องกับกฎระเบียบ ตามแนวทางนี้ ผลประโยชน์ทั้งหมดที่เกี่ยวกับกฎระเบียบจะถูกเปรียบเทียบกับต้นทุนทั้งหมด ในกรณีที่มีความสมดุลระหว่างต้นทุนและผลประโยชน์ กฎระเบียบก็อาจมีความเหมาะสม ทั้งนี้ แนวคิดพื้นฐานของแนวทางนี้มองในมุมในการจัดสรรทรัพยากร โดยมองในเชิงของทรัพยากรที่มีอยู่จำกัดและควรจัดสรรตามลักษณะ ซึ่งจะช่วยเพิ่มผลประโยชน์สุทธิสูงสุดต่อสังคม ฉะนั้น การตัดสินใจด้านกำกับดูแลอาจมีผลที่บวกและผลทางลบ ซึ่งแนวทางนี้จะประกันว่ากระบวนการตัดสินใจจะพิจารณาผลประโยชน์สังคมโดยรวม
ตัวอย่างของการใช้วิธีการวิเคราะห์ต้นทุนและผลประโยชน์ในการประเมินผลกระทบการกำกับดูแลคือ ในปี ค.ศ. 1985 สำนักงานคุ้มครองสิ่งแวดล้อมของสหรัฐอเมริกา (USEPA) ดำเนินการประเมินผลกระทบการกำกับดูแลในการลดสารตะกั่วในน้ำมัน จากการวิเคราะห์ต้นทุนและผลประโยชน์พบว่า ต้นทุนหลักที่เกิดจากระยะเวลายกเลิกการใช้สารตะกั่วในน้ำมัน ณ โรงกลั่นนั้น ต้นทุนจะอยู่ประมาณ 3.6 พันล้านหรียญสหรัฐในช่วง ค.ศ. 1985 ถึง 1992 ในขณะที่ผลประโยชน์ด้านสุขภาพและเศรษฐกิจในอุตสาหกรรมน้ำมันจะอยู่ที่ประมาณ 50 พันล้านเหรียญสหรัฐในระยะเวลาเดียวกัน รัฐบาลจึงตัดสินใจสนับสนุนโครงการลดสารตะกั่วในน้ำมัน
๔.๓ การวิเคราะห์ความมีประสิทธิภาพของต้นทุน (Cost-effectiveness analysis)
การวิเคราะห์ประสิทธิภาพของต้นทุนจะให้ดัชนีต้นทุนที่เกี่ยวข้องของทางเลือกต่าง ๆ เพื่อส่งเสริมวัตถุประสงค์ในสังคม แนวทางนี้จะช่วยในการคัดเลือกนโยบายที่สามารถลดต้นทุนให้น้อยที่สุดในการดำเนินการสำหรับความเสี่ยงหนึ่ง ๆ ซึ่งมาตรการความมีประสิทธิภาพของต้นทุนจะช่วยให้แนวทางที่มีประโยชน์ในการดำเนินการของนโยบายที่แตกต่าง ตัวอย่างเช่น กระทรวงศึกษาของประเทศเอลซัลวาดอร์ใช้วิธีการวิเคราะห์ประสิทธิภาพของต้นทุนในกรณีของการปฏิรูประบบการศึกษาทางไกลโดยระบบโทรทัศน์โดยเปรียบเทียบกับโครงการฝึกอบรมครูใหม่ ซึ่งจากผลการประเมินพบว่า ต้นทุนโดยเฉลี่ยต่อนักเรียนในการใช้โทรทัศน์ในการสอนคณิตศาสตร์ คือ 22 เหรียญสหรัฐและคะแนนผลการเรียนเพิ่มขึ้นประมาณ 3.7 ดังนั้น สัดส่วนความมีประสิทธิภาพของต้นทุน คือ 5.9 ซึ่งสูงกว่าความมีประสิทธิภาพของต้นทุนของโครงการฝึกอบรมครูใหม่
๔.๔ แนวทางแบบผสม (Combined approach)
แนวทางผสมเป็นการผนวกรวมแนวทางที่กล่าวมาแล้วข้างต้นเพื่อปรับให้มีความเหมาะสม ตัวอย่างเช่น จากรายงานการศึกษาของออสเตรเลียตะวันตกที่ประเมินผลกระทบเศรษฐศาสตร์ของการปฏิรูปอุตสาหกรรมไฟฟ้าใช้ทั้งวิธีการต้นทุนและผลประโยชน์ และแนวทางวิเคราะห์ความเสี่ยง การวิเคราะห์ผลลัพท์จะระบุว่าการปฏิรูปมีแนวโน้มจะก่อให้เกิดผลประโยชน์นัยสำคัญ แม้ว่าจะมีต้นทุนการบริหารและดำเนินการเพิ่มขึ้น ในการวิเคราะห์นี้ ราคาขายโดยเฉลี่ยอาจลดลงประมาณ 5%–8.5% แนวทางอย่างเช่นการประเมินต้นทุนและการประเมินผลประโยชน์จะสามารถใช้ได้ในการประเมินผลกระทบการกำกับดูแล อย่างไรก็ตาม มีแนวทางบางส่วนที่ให้ความสำคัญกับแง่มุมเดียวและไม่ได้ให้แนวทางที่ครอบคลุมเพียงพอสำหรับการตัดสินใจ
อย่างไรก็ตาม การประเมินผลกระทบการกำกับดูแลก็มีปัญหาหรือข้อจำกัด ซึ่งปัญหาหรือข้อจำกัดที่มักเกิดขึ้นกับการประเมินผลกระทบการกำกับดูแล มีดังนี้
- การขาดข้อมูลสำหรับการวิเคราะห์หรือประเมินผล
- วิธีการวิเคราะห์ค่อนข้างซับซ้อนและมีต้นทุนที่สูง
- การประเมินผลเชิงปริมาณของผลประโยชน์ที่ไม่สามารถจับต้องได้มีความยาก
- การพิจารณาสมมุติฐานที่เหมาะสมเกี่ยวกับระดับความเสี่ยงเป็นการยาก
- ความยากในการประเมินผลกระทบทางอ้อม
- การต่อต้านจากกลุ่มผลประโยชน์และองค์กรกำกับดูแลกับแนวทางใหม่ที่เกิดจากการประเมินผลกระทบการกำกับดูแล
- การขาดความสามารถขององค์กรกำกับดูแลในการดำเนินการประเมินผลกระทบการกำกับดูแลตามที่กำหนด เนื่องจากขาดทักษะและทรัพยากร
- การขาดการควบคุมด้านคุณภาพ ซึ่งจะทำให้ลดประโยชน์ของการประเมินผลกระทบการกำกับดูแล
- การแทรกแซงจากการเมืองและราชการ
- บ่อยครั้งที่การประเมินผลกระทบการกำกับดูแลมักดำเนินการหลังจากกระบวนการตัดสินใจ
๕. บทสรุป
การประเมินผลกระทบการกำกับดูแลถือเป็นเครื่องมือควบคุมคุณภาพของกฎระเบียบและส่งเสริมการกำกับดูแลให้มีประสิทธิภาพ โดยจะทำหน้าที่เป็นกลไกที่ช่วยในกระบวนการตัดสินใจเลือกรูปแบบและวิธีการกำกับดูแล ให้เป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพ ประสิทธิผล โปร่งใส และสอดคล้องหลักนิติรัฐ เนื่องจากจะมีกระบวนการวิเคราะห์ที่จะช่วยประกันว่าจะมีการคำนึงถึงปัจจัยสำคัญและผลกระทบต่าง ๆ ซึ่งข้อดีหรือประโยชน์ของการประเมินผลกระทบการกำกับดูแลคือ การให้ความสำคัญในการเลือกวิธีการหรือแนวทางที่ดีที่สุดสำหรับนโยบาย การประเมินผลกระทบจะช่วยในการจัดตั้งขอบเขตของต้นทุนและผลประโยชน์ของทางเลือกที่ระบุประเด็นไว้และทำให้เกิดความชัดเจนมูลค่าเชิงปริมาณในกรณีที่ไม่สามารถคำนวณได้ ซึ่งเป็นขอบเขตที่มูลค่าทางการเงินไม่สามารถเป็นส่วนสำคัญในการวินิจฉัยสำคัญของรัฐบาลและองค์กรกำกับดูแล
นอกจากนี้ การประเมินผลกระทบการกำกับดูแลยังอิงระบบธรรมาภิบาล และส่งเสริมความมีประสิทธิภาพของการกำกับดูแล การประเมินผลกระทบการกำกับดูแลจะพัฒนาให้เกิดระบบการกำกับดูแลที่ดีขึ้น เพราะส่งเสริมกระบวนการตัดสินใจและวิธีการเลือกเครื่องมือด้านนโยบาย ดังนั้น จึงเป็นความสำคัญที่การประเมินผลกระทบการกำกับดูแลจะรวมอยู่ในกระบวนการตัดสินใจตั้งแต่เริ่มแรกแทนที่จะใช้ในขั้นตอนที่ต้องปฏิบัติตามเพราะข้อกำหนดจากภายนอก นอกจากนี้ การบูรณาการอาจช่วยในการพิจารณาตั้งแต่ต้นของทางแก้ไขที่หลากหลายไม่ว่าจะเป็นการกำกับดูแลหรือไม่
ดังนั้น การนำการประเมินผลกระทบการกำกับดูแลมาใช้ในการกำหนดนโยบายและออกกฎระเบียบที่เกี่ยวกับการกำกับดูแลของหน่วยงานรัฐของประเทศไทยน่าจะเป็นประโยชน์ต่อการพัฒนานโยบายและการกำกับดูแลอุตสาหกรรมให้เป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพ ประสิทธิผล โปร่งใส และสอดคล้องหลักนิติรัฐ ซึ่งจะส่งผลดีต่อการพัฒนาอุตสาหกรรมและยังเสริมสร้างความน่าเชื่อถือของหน่วยงานรัฐต่าง ๆ ที่ทำหน้าที่ในฐานะองค์กรกำกับดูแลด้วย
เอกสารอ้างอิง
- Jacob, K., Hertin, J. et al: Improving the Practice of Impact Assessment (2008).
- OECD, 1995 Recommendation of the Council of the OECD on Improving the Quality of Government Regulation (1995).
- ___, Introductory Handbook for Undertaking Regulatory Impact Analysis (2008).
- ___, Regulatory Impact Analysis: A Tool for Policy Coherence (2009).
- ___, Regulatory Impact Analysis – Best Practices in OECD Countries (1997).
- ___, RIA in OECD Countries and Challenges for Developing Countries (2005).
๑. บทนำ
ท่ามกลางภารกิจในการบริหารงานภาครัฐที่มีมากขึ้นในโลกยุคปัจจุบัน รัฐบาลของประเทศต่าง ๆ มีความพยายามในการบริหารจัดการงานภารกิจให้มีประสิทธิภาพสูงสุดและเป็นระบบ โดยเฉพาะในการพัฒนานโยบายและระบบการกำกับดูแลให้มีคุณภาพที่ดี เนื่องจากนโยบายและการกำกับดูแลที่ไม่มีคุณภาพส่งผลทางต้นทุนอันไม่จำเป็นทั้งต่อสังคมและเศรษฐกิจ และอาจนำไปซึ่งการแก้ไขปัญหาที่สลับซับซ้อนมากขึ้นและผิดวิธี ดังนั้น จึงมีการพัฒนาแนวความคิดที่เรียกว่า “การประเมินผลกระทบการกำกับดูแล” (Regulatory Impact Assessment หรือ Regulatory Impact Analysis หรือ RIA) มาใช้เป็นเครื่องมือประเมินตนเองขององค์กรกำกับดูแล และหน่วยงานกำหนดนโยบาย เพื่อให้การกำหนดและออกกฎระเบียบกำกับดูแลเป็นไปภายใต้หลักนิติรัฐและหลักธรรมาภิบาล โดยกลไกการประเมินผลกระทบการกำกับดูแลจะช่วยองค์กรกำกับดูแลในการตรวจสอบกระบวนการตัดสินใจในการกำหนดนโยบายหรือออกกฎระเบียบที่เกี่ยวข้องกับการใช้อำนาจกำกับดูแล เพื่อเป็นการประกันว่าการตัดสินใจนั้น เป็นไปภายใต้หลักนิติรัฐ หลักความชอบด้วยกฎหมาย มีความโปร่งใส สามารถตรวจสอบได้ และรวมทั้งมีเหตุมีผลและหลักฐานข้อมูลในการตัดสินใจกำกับดูแล
การประเมินผลกระทบการกำกับดูแล (RIA) จึงเป็นเครื่องมือด้านนโยบายที่ประเมินผลกระทบในแง่ของต้นทุน ผลประโยชน์ และความเสี่ยงของกฎระเบียบที่อาจมีต่อภาคอุตสาหกรรม ผู้บริโภค และภาครัฐเอง ซึ่งสามารถใช้ช่วยในการตัดสินใจและการวิเคราะห์เชิงนโยบาย ทั้งกรณีกฎระเบียบนั้นมีอยู่แล้ว หรือกฎระเบียบที่มีการนำเสนอใหม่ (Proposed Regulations) ทั้งนี้ การประเมินผลกระทบการกำกับดูแลไม่ได้เป็นเครื่องมือที่จะทดแทนวิธีการหรือแนวทางการตัดสินใจอื่น ๆ ในกระบวนการกำกับดูแล (Regulatory Process) แต่เป็นกลไกหนึ่งที่จะช่วยในการส่งเสริมคุณภาพของการวิเคราะห์ในกระบวนการตัดสินใจเกี่ยวกับกฎระเบียบและผลกระทบที่อาจเกิดขึ้น
ปัจจุบันนี้ ประเทศพัฒนาแล้วหลายประเทศ โดยเฉพาะกลุ่มประเทศองค์การความร่วมมือด้านเศรษฐกิจและการพัฒนา (OECD) เช่น สหรัฐอเมริกา กลุ่มสหภาพยุโรป แคนาดา ออสเตรเลีย และนิวซีแลนด์ เป็นต้น ได้ยอมรับและนำระบบการประเมินผลกระทบการกำกับดูแลไปใช้อย่างกว้างขวาง และองค์กรระหว่างประเทศต่าง ๆ ก็พยายามกระตุ้นและส่งเสริมให้ประเทศกำลังพัฒนานำระบบการประเมินผลกระทบการกำกับดูแลมาใช้ในการพัฒนาและปรับปรุงกฎระเบียบและแนวทางกำกับดูแล เพื่อให้เกิดระบบการกำกับดูแลที่ดีขึ้นอย่างเป็นระบบ (Better Regulation) และเป็นการพัฒนาขีดความสามารถและความน่าเชื่อถือในการกำกับดูแลขององค์กรกำกับดูแลด้วย
๒. วัตถุประสงค์และความสำคัญของการประเมินผลกระทบการกำกับดูแล
๒.๑ การส่งเสริมให้หน่วยงานกำกับดูแลและผู้ที่เกี่ยวข้องเข้าใจหรือตระหนักถึงผลกระทบของกฎระเบียบหรือการกำกับดูแล
วัตถุประสงค์ประการแรกของการประเมินผลกระทบการกำกับดูแลคือ การส่งเสริมความเข้าใจของกิจกรรมกำกับดูแล เพื่อประกันว่าผลประโยชน์ของการกำกับดูแลสมเหตุสมผลกับต้นทุน และทางเลือกที่เลือกใช้ก็ให้ผลประโยชน์สูงสุดและลดต้นทุนเหลือน้อยที่สุด การใช้การประเมินผลกระทบการกำกับดูแลจะช่วยในการตัดสินใจ โดยเฉพาะเหตุผลในการกำกับดูแล เพื่อพิจารณาทางเลือกอื่น เพื่อประเมินผลประทบ และสามารถตัดสินใจและกำกับดูแลดีขึ้น
๒.๒ การบูรณาการวัตถุประสงค์และนโยบายที่แตกต่างให้เป็นระบบ
การประเมินผลกระทบการกำกับดูแลจะพิจารณาประเมินผลกระทบในเชิงโครงสร้างและเป็นระบบ โดยการสร้างความตระหนักว่านโยบายและการตัดสินใจกำกับดูแลมีผลกระทบเชิงกว้างต่อเศรษฐกิจและสังคมอย่างไร เช่น ความมีประสิทธิภาพทางเศรษฐกิจ การบรรเทาความยากจน การค้า และสิ่งแวดล้อม เป็นต้น การประเมินผลกระทบการกำกับดูแลจะช่วยในการบูรณาการด้านนโยบายที่มีเป้าหมายหลากหลาย ซึ่งมีผลกระทบประเด็นแตกต่างกัน
๒.๓ การเพิ่มความโปร่งใสและการรับฟังความคิดเห็นสาธารณะ
การประเมินผลกระทบการกำกับดูแลจะช่วยพัฒนาความโปร่งใสของการตัดสินใจและส่งเสริมให้เกิดการรับฟังความคิดเห็นสาธารณะมากขึ้นและการเข้ามีส่วนร่วมของกลุ่มที่ได้รับผลกระทบ ดังนั้น จึงเพิ่มมิติในการยอมรับมิติเอกฉันท์และวิธีการตัดสินใจกำกับดูแลและทางการเมือง การรับฟังความคิดเห็นจากผู้ที่เกี่ยวข้องเป็นเงื่อนไขของการประเมินผลกระทบการกำกับดูแลและส่งเสริมให้ดำเนินการตั้งแต่แรก ซึ่งการรับฟังความเห็นจะช่วยประกันว่ากฎระเบียบหรือทางเลือกที่ดีที่สุดได้รับการเลือกบังคับใช้และผลกระทบของกฎระเบียบทั้งหมดจะถูกระบุและประเมินอย่างเหมาะสม การรับฟังความคิดเห็นอาจนำไปสู่การยกเลิกกฎระเบียบที่ล้าสมัยหรือไม่เกี่ยวข้องหรือไม่จำเป็นต้องมีการบังคับใช้
๒.๔ การเพิ่มความรับผิดชอบของรัฐบาลและองค์กรกำกับดูแล
การประเมินผลกระทบการกำกับดูแลจะเกี่ยวข้องและสร้างความรับผิดชอบแก่ผู้กำหนดนโยบายและออกกฎระเบียบกำกับดูแล ซึ่งทำให้สาธารณชนสามารถตรวจสอบได้และให้ความสำคัญแก่วิธีการตัดสินใจที่เป็นประโยชน์ต่อสาธารณะโดยรวม และยังกำหนดให้เปิดเผยข้อมูลมากขึ้น เพราะระบบการประเมินผลกระทบการกำกับดูแลทำให้การกำหนดนโยบายและออกกฎระเบียบกำกับดูแลอยู่ภายใต้หลักนิติรัฐ
๒.๕ การสร้างความเชื่อมั่นในทางธุรกิจ การลงทุน และการค้าระหว่างประเทศต่อการกำกับดูแล
การประเมินผลกระทบการกำกับดูแลจะช่วยลดความไม่แน่นอนและไม่ชัดเจนในการกำหนดนโยบายหรือการออกกฎระเบียบ รวมถึงการบังคับใช้กฎระเบียบการกำกับดูแลขององค์การกำกับดูแล ซึ่งส่งผลให้เกิดความเชื่อมั่นในทางธุรกิจ การลงทุน และการค้าระหว่างประเทศต่อการกำกับดูแล นอกจากนี้ ระบบการประเมินผลกระทบการกำกับดูแลยังถือเป็นมาตรฐานสากลที่ได้รับการยอมรับในระดับระหว่างประเทศ และเป็นหลักประกันความชอบด้วยกฎหมายของการกำหนดนโยบายและกฎระเบียบขององค์กรกำกับดูแลด้วย
๓. ประสบการณ์จากต่างประเทศ
แนวความคิดเรื่องการประเมินผลกระทบการกำกับดูแลเกิดขึ้นครั้งปรกในสมัยรัฐบาลของประธานาธิบดีคาร์เตอร์ของสหรัฐอเมริกาตั้งแต่ปี ค.ศ. 1978 แต่ได้รับการนำมาปฏิบัติอย่างกว้างขวางในสมัยประธานาธิบดีเรแกน พร้อมทั้งกำหนดให้ใช้วิธีการวิเคราะห์ต้นทุนและประโยชน์ควบคู่ไปด้วย ต่อมาประเทศออสเตรเลียก็ได้รับแนวความคิดนี้ไปปรับใช้ในราวปี ค.ศ. 1985 ต่อมากลุ่มประเทศ OECD ก็ได้ใช้การประเมินผลกระทบการกำกับดูแลในการพัฒนานโยบาย ปัจจุบันนี้ การประเมินผลกระทบการกำกับดูแลนิยมใช้กันมากในบรรดาประเทศพัฒนาแล้ว เพราะการประเมินผลกระทบการกำกับดูแลได้รับการพัฒนาขึ้น เพื่อปฏิรูปหรือพัฒนาระบบการกำกับดูแลในเชิงโครงสร้างอย่างเป็นระบบ และการพยายามลดต้นทุนการปฏิบัติตามกฎระเบียบ ไม่ว่าจะเป็นต้นทุนของแบบพิธีการด้านการบริหารหรือต้นทุนที่ไม่จำเป็นและสามารถหลีกเลี่ยงได้ ซึ่งต้นทุนเหล่านี้มีผลทางลบต่อธุรกิจ ผู้บริโภค และเศรษฐกิจ ดังนั้น การประเมินผลกระทบการกำกับดูแลจึงได้รับการออกแบบและใช้ระบุต้นทุนและผลประโยชน์อย่างเป็นระบบ พร้อมทั้งเสนอแนะทางเลือกที่จะบรรลุเป้าหมายต้นทุนที่มีประสิทธิภาพ ทั้งนี้ กลุ่มประเทศ OECD ได้ยอมรับการประเมินผลกระทบการกำกับดูแลตั้งแต่ปี ค.ศ. 2001 แม้แนวทางและขอบเขตการประยุกต์ใช้การประเมินผลกระทบการกำกับดูแลจะแตกต่างกัน แต่ระบบการประเมินผลกระทบการกำกับดูแลก็ก่อให้เกิดผลประโยชน์มากมายในการวัดประเมินความมีประสิทธิภาพของนโยบายพัฒนาและในการออกแบบและดำเนินการตามมาตรการกำกับดูแล รวมทั้งการประเมินผลกระทบการกำกับดูแลจะเป็นการสร้างขีดความสามารถในการกำกับดูแลในประเทศกำลังพัฒนาด้วย
ในแคนาดา การประเมินผลกระทบการกำกับดูแลถือเป็นองค์ประกอบสำคัญของกระบวนการปฏิรูปการกำกับดูแล โครงการประเมินผลกระทบการกำกับดูแลที่ดำเนินการแล้วมีหลากหลาย เช่น การให้กรอบการพิจารณาและบริหารการริเริ่มกำกับดูแลของหน่วยงานรัฐ การเก็บรวบรวมข้อมูลพื้นฐานเพื่อใช้ตัดสินใจ และการให้ข้อมูลสาธารณะ รวมทั้งการประเมินผลกระทบการกำกับดูแลอาจใช้กรณีหน่วยงานรัฐแสดงว่ากฎระเบียบที่เสนอสอดคล้องกับเงื่อนไขของนโยบายกำกับดูแลของประเทศ ทั้งนี้ โครงการประเมินผลกระทบการกำกับดูแลในแคนาดาพัฒนามาหลายปีแล้ว โดยการใช้หลักสูตรฝึกอบรมและเครื่องมือ เช่น บททดสอบผลกระทบทางธุรกิจ ความแข็งแกร่งของโครงการประเมินผลกระทบการกำกับดูแลของแคนาดามีความยืดหยุ่น หน่วยงานต่าง ๆ ยอมรับการใช้แนวทางและวิธีการที่แตกต่างเพื่อประเมินผลกระทบของกฎระเบียบ รวมทั้งผู้ที่เกี่ยวข้องก็ให้ความสนใจเข้าร่วมโครงการ ดังนั้น ที่ผ่านมาโครงการประเมินผลกระทบการกำกับดูแลของแคนาดาค่อนข้างจะประสบความสำเร็จในแทบทุกสาขา เช่น กิจการโทรคมนาคม สาธารณสุข การเงินการคลัง ทรัพยากรธรรมชาติ และการร่วมกิจการงานภาครัฐและเอกชน เป็นต้น ในหลายกรณี กฎระเบียบที่นำเสนอได้รับการแก้ไขปรับปรุงจากการวิเคราะห์ผลกระทบและยอมรับโดยผู้ที่เกี่ยวข้อง จากรายงานของ OECD ซึ่งมีการสำรวจการปฏิรูปกฎระเบียบในสาขาโทรคมนาคมนั้น การประเมินผลกระทบการกำกับดูแลส่งผลกระทบต่อผลการดำเนินงานในตลาดโทรคมนาคมในภาพรวมด้วย
อนึ่ง OECD ให้ข้อสังเกตว่าการประเมินผลกระทบการกำกับดูแลมีส่วนเปลี่ยนแปลงวัฒนธรรม ซึ่งองค์กรกำกับดูแลมีความระมัดระวังมากขึ้นเกี่ยวกับต้นทุนของการดำเนินการและการตัดสินใจเพื่อลดต้นทุน การประเมินผลกระทบการกำกับดูแลพยายามขยายและทำให้ชัดเจนเกี่ยวกับปัจจัยที่เกี่ยวข้องของการตัดสินใจ การขยายพันธกิจขององค์กรกำกับดูแลจากมุ่งแก้ไขปัญหาอย่างเดียวมาเป็นการสร้างสมดุลการตัดสินใจเพื่อแลกเปลี่ยนปัญหากับเป้าหมายเศรษฐกิจและการกระจายผลประโยชน์ ซึ่งเครื่องมือทางเทคนิคสามารถเพิ่มระบบการตัดสินใจตามแนวทางของนโยบาย โดยเป็นวิธีเปลี่ยนมุมมองว่าอะไรเป็นการกระทำที่เหมาะสมมากกว่าอะไรคือบทบาทที่เหมาะสมของรัฐ เป็นที่ยอมรับกันทั่วไปว่าการประเมินผลกระทบการกำกับดูแลจะเพิ่มความมีประสิทธิภาพของการตัดสินใจด้านการกำกับดูแล หากดำเนินการอย่างมีประสิทธิภาพ ความมีประสิทธิภาพของโครงการประเมินผลกระทบการกำกับดูแลจะเป็นการเพิ่มลประโยชน์โดยรวมต่อสังคมที่เกิดจากการพัฒนากฎระเบียบ
ตัวอย่างเช่น ในสหราชอาณาจักร ต้นทุนของธุรกิจเกี่ยวกับมาตรฐานการเก็บรักษาอาหารใหม่ลดลง 410 ล้านปอนด์ต่อปีหลังจากการประเมินต้นทุนการปฏิบัติตาม ซึ่งแสดงว่าการเพิ่มอุณหภูมิเพิ่มขึ้นเล็กน้อยอาจทำให้อาหารไม่ปลอดภัย ในทำนองเดียวกันในออสเตรเลีย การประเมินผลกระทบการกำกับดูแลแสดงให้เห็นว่าข้อเสนอห้ามรถบรรทุกขนาดใหญ่ใช้สะพานจะเพิ่มต้นทุนการขนส่งมากกว่า 20 ล้านเหรียญ โดยไม่ได้เพิ่มผลกระทบทางความปลอดภัยแต่อย่างไร ดังนั้น ข้อเสนอดังกล่าวจึงถูกยกเลิกไป
สำหรับระบบอเมริกานั้น กระบวนการจัดทำกฎระเบียบกำหนดให้หน่วยงานภาครัฐต้องดำเนินการประเมินผลกระทบการกำกับดูแล โดยการเพิ่มโครงสร้าง ความเข้มข้น ความโปร่งใสในการพิจารณาทบทวนกฎระเบียบ หน่วยงานรัฐบาลต้องให้ความเห็นว่าการดำเนินการประเมินผลกระทบการกำกับดูแลที่เหมาะสมสามารถก่อให้เกิดประสิทธิภาพในการกำหนดเครื่องมือกำกับดูแลต้นทุนน้อยที่สุดและมีประสิทธิภาพมากที่สุด ดังนั้น ระบบการประเมินผลกระทบการกำกับดูแลของอเมริกาจึงมีความสลับซับซ้อนและต้นทุนสูง
ทั้งนี้ สหรัฐอเมริกาพบว่าการประเมินผลกระทบการกำกับดูแลเป็นเครื่องมือสำคัญในการพัฒนาแนวทางกำกับดูแลที่สมดุลมากขึ้น การวิเคราะห์ต้นทุนและผลประโยชน์ดำเนินการโดยสำนักงานคุ้มครองสิ่งแวดล้อมสหรัฐอเมริกา (United States Environmental Protection Agency หรือ USEPA) ในช่วงปี ค.ศ. 1981–86 พบว่าได้รับอิทธิพลในการทบทวนกฎระเบียบสามฉบับ ผลประโยชน์สุทธิโดยประมาณต่อสังคมเพิ่มขึ้นกว่า 10 พันล้านเหรียญสหรัฐฯ จึงมีความสำคัญว่ามีการใช้จ่ายเพียง 8.1 ล้านเหรียญสหรัฐในการวิเคราะห์ ดังนั้น สัดส่วนผลตอบแทนต่อการลงทุนอยู่ประมาณสูงกว่า 1,000 ต่อ 1
๔. แนวคิดและวิธีการประเมินผลกระทบการกำกับดูแล
การประเมินผลกระทบการกำกับดูแลมักดำเนินการ โดยองค์กรกำกับดูแลและมักเกี่ยวกับการประเมินผลกระทบด้านกฎระเบียบกำกับดูแล อย่างไรก็ตาม แต่ละประเทศมีแนวทางไม่เหมือนกัน แนวทางอาจแตกต่างกันตามสถาบันและแนวปฏิบัติของแต่ละประเทศ หลายประเทศมักกำหนดกระบวนเป็นสองขั้นตอนหลัก (Two-Step Process) กล่าวคือ ในขั้นตอนแรกเกี่ยวกับการระบุเหตุผลและความจำเป็นของการกำกับดูแลหรือกฎระเบียบ ส่วนขั้นตอนที่สองจะเป็นการวัดประเมินเชิงปริมาณของต้นทุนและผลประโยชน์ที่อาจเกิดขึ้นในแต่ละวิธีการหรือทางเลือกของการกำกับดูแล
สำหรับในสหราชอาณาจักรแบ่งการพัฒนาการประเมินผลกระทบการกำกับดูแลเป็นสามขั้นตอน เช่น ระยะเบื้องต้น ระยะขั้นกลาง และระยะขั้นสุดท้ายหรือสมบูรณ์ กล่าวคือ การทำการประเมินผลกระทบการกำกับดูแลในระยะเบื้องต้นกำหนดวัตถุประสงค์และผลกระทบที่ตั้งใจของกฎระเบียบ การประเมินทางเลือกโดยคร่าว ๆ โดยการใช้ข้อมูลที่มี การประเมินผลกระทบการกำกับดูแลขั้นกลางกำหนดทางเลือกนโยบายที่หลากหลายและหาทางเลือกของผู้เชี่ยวชาญและผู้ที่เกี่ยวข้อง เช่น นักเศรษฐศาสตร์ บริการธุรกิจขนาดเล็ก เป็นต้น ในการวิเคราะห์ประเมินความเสี่ยง การวิเคราะห์ต้นทุนและผลประโยชน์ และการวิเคราะห์การปฏิบัติตามที่เกี่ยวข้องกับแต่ละทางเลือก ผลลัพท์ของการรับฟังความคิดเห็นเป็นส่วนร่วมฉบับสมบูรณ์ ซึ่งจะรวมถึงข้อเสนอแนะ การตรวจสอบในอนาคต และการวัดประเมิน
อย่างไรก็ตาม ลักษณะพื้นฐานร่วมของการประเมินผลการกำกับดูแลคือ การตรวจสอบผลกระทบที่อาจเกิดจากกฎระเบียบหรือการกำกับดูแลอย่างเป็นระบบ โดยวิเคราะห์ข้อดีและข้อเสียของรูปแบบหรือวิธีการกำกับดูแลที่เป็นไปได้ เพื่อที่จะบรรลุวัตถุประสงค์หรือเป้าหมายตามที่วางไว้ อย่างไรก็ตาม วิธีการที่จะใช้ในการวิเคราะห์ประเมินผลมีหลากหลายวิธีการแตกต่างกัน แต่ละวิธีการมีจุดเด่นขุดด้อยที่แตกต่างกัน ดังนี้
๔.๑ การวิเคราะห์ความเสี่ยง (Risk analysis)
การวิเคราะห์ความเสี่ยงเป็นวิธีการประเมินขอบเขตของความเสี่ยงทั้งหมดในเชิงปริมาณที่ลดลงจากการกำกับดูแลหรือกฎระเบียบ ดังนั้น แนวทางนี้ให้ความสำคัญกับแง่มุมของการลดความเสี่ยง แต่จะไม่มีการประเมินต้นทุนที่เกิดขึ้นที่ใช้เพื่อบรรลุวัตถุประสงค์ในการลดความเสี่ยงของผลประโยชน์สังคม ทั้งนี้ วิธีการวิเคราะห์ความเสี่ยงจะใช้ข้อมูลทั้งเชิงปริมาณและคุณภาพเพื่อวิเคราะห์ว่าความเสี่ยงมีแนวโน้มจะเพิ่มขึ้นหรือลดลงในช่วงระยะเวลาหนึ่ง
ตัวอย่างของการใช้การวิเคราะห์ความเสี่ยง เช่น สถาบันสาธารณสุขแห่งชาติ (NIH) ของสหรัฐอเมริกาพบว่าการปรับปรุงกฎระเบียบ โดยการปรับเปลี่ยนเป้าหมายการควบคุมกำกับดูแล โดยไม่ต้องเพิ่มต้นทุนการกำกับดูแลแต่อย่างไร ซึ่งจากวิธีการวิเคราะห์เสี่ยงคือ การแก้ไขปรับปรุงกฎระเบียบดังกล่าวสามารถรักษาชีวิตได้ต่ำกว่าต้นทุนเพราะสามารถรักษา 60,000 ชีวิตได้ในแต่ละปี
๔.๒ การวิเคราะห์ต้นทุนและผลประโยชน์ (Cost–benefit analysis)
การวิเคราะห์ต้นทุนและผลประโยชน์เป็นวิธีการระบุและคำนวณต้นทุนและผลประโยชน์ทั้งหมดที่เกี่ยวข้องกับกฎระเบียบ ตามแนวทางนี้ ผลประโยชน์ทั้งหมดที่เกี่ยวกับกฎระเบียบจะถูกเปรียบเทียบกับต้นทุนทั้งหมด ในกรณีที่มีความสมดุลระหว่างต้นทุนและผลประโยชน์ กฎระเบียบก็อาจมีความเหมาะสม ทั้งนี้ แนวคิดพื้นฐานของแนวทางนี้มองในมุมในการจัดสรรทรัพยากร โดยมองในเชิงของทรัพยากรที่มีอยู่จำกัดและควรจัดสรรตามลักษณะ ซึ่งจะช่วยเพิ่มผลประโยชน์สุทธิสูงสุดต่อสังคม ฉะนั้น การตัดสินใจด้านกำกับดูแลอาจมีผลที่บวกและผลทางลบ ซึ่งแนวทางนี้จะประกันว่ากระบวนการตัดสินใจจะพิจารณาผลประโยชน์สังคมโดยรวม
ตัวอย่างของการใช้วิธีการวิเคราะห์ต้นทุนและผลประโยชน์ในการประเมินผลกระทบการกำกับดูแลคือ ในปี ค.ศ. 1985 สำนักงานคุ้มครองสิ่งแวดล้อมของสหรัฐอเมริกา (USEPA) ดำเนินการประเมินผลกระทบการกำกับดูแลในการลดสารตะกั่วในน้ำมัน จากการวิเคราะห์ต้นทุนและผลประโยชน์พบว่า ต้นทุนหลักที่เกิดจากระยะเวลายกเลิกการใช้สารตะกั่วในน้ำมัน ณ โรงกลั่นนั้น ต้นทุนจะอยู่ประมาณ 3.6 พันล้านหรียญสหรัฐในช่วง ค.ศ. 1985 ถึง 1992 ในขณะที่ผลประโยชน์ด้านสุขภาพและเศรษฐกิจในอุตสาหกรรมน้ำมันจะอยู่ที่ประมาณ 50 พันล้านเหรียญสหรัฐในระยะเวลาเดียวกัน รัฐบาลจึงตัดสินใจสนับสนุนโครงการลดสารตะกั่วในน้ำมัน
๔.๓ การวิเคราะห์ความมีประสิทธิภาพของต้นทุน (Cost-effectiveness analysis)
การวิเคราะห์ประสิทธิภาพของต้นทุนจะให้ดัชนีต้นทุนที่เกี่ยวข้องของทางเลือกต่าง ๆ เพื่อส่งเสริมวัตถุประสงค์ในสังคม แนวทางนี้จะช่วยในการคัดเลือกนโยบายที่สามารถลดต้นทุนให้น้อยที่สุดในการดำเนินการสำหรับความเสี่ยงหนึ่ง ๆ ซึ่งมาตรการความมีประสิทธิภาพของต้นทุนจะช่วยให้แนวทางที่มีประโยชน์ในการดำเนินการของนโยบายที่แตกต่าง ตัวอย่างเช่น กระทรวงศึกษาของประเทศเอลซัลวาดอร์ใช้วิธีการวิเคราะห์ประสิทธิภาพของต้นทุนในกรณีของการปฏิรูประบบการศึกษาทางไกลโดยระบบโทรทัศน์โดยเปรียบเทียบกับโครงการฝึกอบรมครูใหม่ ซึ่งจากผลการประเมินพบว่า ต้นทุนโดยเฉลี่ยต่อนักเรียนในการใช้โทรทัศน์ในการสอนคณิตศาสตร์ คือ 22 เหรียญสหรัฐและคะแนนผลการเรียนเพิ่มขึ้นประมาณ 3.7 ดังนั้น สัดส่วนความมีประสิทธิภาพของต้นทุน คือ 5.9 ซึ่งสูงกว่าความมีประสิทธิภาพของต้นทุนของโครงการฝึกอบรมครูใหม่
๔.๔ แนวทางแบบผสม (Combined approach)
แนวทางผสมเป็นการผนวกรวมแนวทางที่กล่าวมาแล้วข้างต้นเพื่อปรับให้มีความเหมาะสม ตัวอย่างเช่น จากรายงานการศึกษาของออสเตรเลียตะวันตกที่ประเมินผลกระทบเศรษฐศาสตร์ของการปฏิรูปอุตสาหกรรมไฟฟ้าใช้ทั้งวิธีการต้นทุนและผลประโยชน์ และแนวทางวิเคราะห์ความเสี่ยง การวิเคราะห์ผลลัพท์จะระบุว่าการปฏิรูปมีแนวโน้มจะก่อให้เกิดผลประโยชน์นัยสำคัญ แม้ว่าจะมีต้นทุนการบริหารและดำเนินการเพิ่มขึ้น ในการวิเคราะห์นี้ ราคาขายโดยเฉลี่ยอาจลดลงประมาณ 5%–8.5% แนวทางอย่างเช่นการประเมินต้นทุนและการประเมินผลประโยชน์จะสามารถใช้ได้ในการประเมินผลกระทบการกำกับดูแล อย่างไรก็ตาม มีแนวทางบางส่วนที่ให้ความสำคัญกับแง่มุมเดียวและไม่ได้ให้แนวทางที่ครอบคลุมเพียงพอสำหรับการตัดสินใจ
อย่างไรก็ตาม การประเมินผลกระทบการกำกับดูแลก็มีปัญหาหรือข้อจำกัด ซึ่งปัญหาหรือข้อจำกัดที่มักเกิดขึ้นกับการประเมินผลกระทบการกำกับดูแล มีดังนี้
- การขาดข้อมูลสำหรับการวิเคราะห์หรือประเมินผล
- วิธีการวิเคราะห์ค่อนข้างซับซ้อนและมีต้นทุนที่สูง
- การประเมินผลเชิงปริมาณของผลประโยชน์ที่ไม่สามารถจับต้องได้มีความยาก
- การพิจารณาสมมุติฐานที่เหมาะสมเกี่ยวกับระดับความเสี่ยงเป็นการยาก
- ความยากในการประเมินผลกระทบทางอ้อม
- การต่อต้านจากกลุ่มผลประโยชน์และองค์กรกำกับดูแลกับแนวทางใหม่ที่เกิดจากการประเมินผลกระทบการกำกับดูแล
- การขาดความสามารถขององค์กรกำกับดูแลในการดำเนินการประเมินผลกระทบการกำกับดูแลตามที่กำหนด เนื่องจากขาดทักษะและทรัพยากร
- การขาดการควบคุมด้านคุณภาพ ซึ่งจะทำให้ลดประโยชน์ของการประเมินผลกระทบการกำกับดูแล
- การแทรกแซงจากการเมืองและราชการ
- บ่อยครั้งที่การประเมินผลกระทบการกำกับดูแลมักดำเนินการหลังจากกระบวนการตัดสินใจ
๕. บทสรุป
การประเมินผลกระทบการกำกับดูแลถือเป็นเครื่องมือควบคุมคุณภาพของกฎระเบียบและส่งเสริมการกำกับดูแลให้มีประสิทธิภาพ โดยจะทำหน้าที่เป็นกลไกที่ช่วยในกระบวนการตัดสินใจเลือกรูปแบบและวิธีการกำกับดูแล ให้เป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพ ประสิทธิผล โปร่งใส และสอดคล้องหลักนิติรัฐ เนื่องจากจะมีกระบวนการวิเคราะห์ที่จะช่วยประกันว่าจะมีการคำนึงถึงปัจจัยสำคัญและผลกระทบต่าง ๆ ซึ่งข้อดีหรือประโยชน์ของการประเมินผลกระทบการกำกับดูแลคือ การให้ความสำคัญในการเลือกวิธีการหรือแนวทางที่ดีที่สุดสำหรับนโยบาย การประเมินผลกระทบจะช่วยในการจัดตั้งขอบเขตของต้นทุนและผลประโยชน์ของทางเลือกที่ระบุประเด็นไว้และทำให้เกิดความชัดเจนมูลค่าเชิงปริมาณในกรณีที่ไม่สามารถคำนวณได้ ซึ่งเป็นขอบเขตที่มูลค่าทางการเงินไม่สามารถเป็นส่วนสำคัญในการวินิจฉัยสำคัญของรัฐบาลและองค์กรกำกับดูแล
นอกจากนี้ การประเมินผลกระทบการกำกับดูแลยังอิงระบบธรรมาภิบาล และส่งเสริมความมีประสิทธิภาพของการกำกับดูแล การประเมินผลกระทบการกำกับดูแลจะพัฒนาให้เกิดระบบการกำกับดูแลที่ดีขึ้น เพราะส่งเสริมกระบวนการตัดสินใจและวิธีการเลือกเครื่องมือด้านนโยบาย ดังนั้น จึงเป็นความสำคัญที่การประเมินผลกระทบการกำกับดูแลจะรวมอยู่ในกระบวนการตัดสินใจตั้งแต่เริ่มแรกแทนที่จะใช้ในขั้นตอนที่ต้องปฏิบัติตามเพราะข้อกำหนดจากภายนอก นอกจากนี้ การบูรณาการอาจช่วยในการพิจารณาตั้งแต่ต้นของทางแก้ไขที่หลากหลายไม่ว่าจะเป็นการกำกับดูแลหรือไม่
ดังนั้น การนำการประเมินผลกระทบการกำกับดูแลมาใช้ในการกำหนดนโยบายและออกกฎระเบียบที่เกี่ยวกับการกำกับดูแลของหน่วยงานรัฐของประเทศไทยน่าจะเป็นประโยชน์ต่อการพัฒนานโยบายและการกำกับดูแลอุตสาหกรรมให้เป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพ ประสิทธิผล โปร่งใส และสอดคล้องหลักนิติรัฐ ซึ่งจะส่งผลดีต่อการพัฒนาอุตสาหกรรมและยังเสริมสร้างความน่าเชื่อถือของหน่วยงานรัฐต่าง ๆ ที่ทำหน้าที่ในฐานะองค์กรกำกับดูแลด้วย
เอกสารอ้างอิง
- Jacob, K., Hertin, J. et al: Improving the Practice of Impact Assessment (2008).
- OECD, 1995 Recommendation of the Council of the OECD on Improving the Quality of Government Regulation (1995).
- ___, Introductory Handbook for Undertaking Regulatory Impact Analysis (2008).
- ___, Regulatory Impact Analysis: A Tool for Policy Coherence (2009).
- ___, Regulatory Impact Analysis – Best Practices in OECD Countries (1997).
- ___, RIA in OECD Countries and Challenges for Developing Countries (2005).
ไม่มีความคิดเห็น:
แสดงความคิดเห็น