แนวคำพิพากษาใหม่เรื่องอัตราค่าเชื่อมต่อโครงข่ายโทรคมนาคมในสหรัฐอเมริกา
นายเฉลิมชัย ก๊กเกียรติกุล
นางสาวสุจิดา พูนมากสถิตย์
กฎหมายโทรคมนาคม ค.ศ. 1996 ของสหรัฐอเมริกา (110 Stat. 56) กำหนดหน้าที่หลายประการแก่ผู้ประกอบการโทรศัพท์ท้องถิ่นรายเดิม (ILECs หรือ Incumbent Local Exchange Companies) เพื่ออำนวยความสะดวกแก่ผู้ประกอบการโทรคมนาคมรายใหม่ (CLECs หรือ Competitive Local Exchange Companies) ในการเข้าสู่ตลาด โดยก่อนปี ค.ศ. 1996 ผู้ประกอบการรายใหม่ไม่สามารถแข่งขันกับผู้ประกอบการรายเดิมในตลาดได้หากปราศการเชื่อมต่อกับโครงข่ายโทรคมนาคมของผู้ประกอบการรายเดิม ทั้งนี้ กฎหมายโทรคมนาคม ค.ศ. 1996 จึงลดอุปสรรคการเข้าสู่ตลาดโดยการกำหนดให้ผู้ประกอบการเดิมมีหน้าที่หลายประการ แต่มีสองแนวทางที่เกี่ยวกับการเชื่อมต่อโครงข่ายโทรคมนาคมที่สำคัญดังนี้ ประการแรก มาตรา 251 (c)(3) กำหนดให้ผู้ประกอบการรายเดิมต้องให้เช่าส่วนประกอบของโครงข่ายโทรคมนาคม (network elements) แบบแยกส่วนประกอบได้ (unbundling requirements) ตามที่กำหนดไว้โดยคณะกรรมการกิจการสื่อสารแห่งสหพันธรัฐ (FCC) เนื่องจากจะสร้างความสะดวกหรือจูงใจแก่ผู้ประกอบการคู่แข่งขันให้สามารถสร้างโครงข่ายโทรคมนาคมของตนเอง โดยไม่จำเป็นต้องสร้างทุกส่วนประกอบของโครงข่ายตั้งแต่เริ่มแรก ซึ่งคณะกรรมการกิจการสื่อสารแห่งสหพันธรัฐวางเกณฑ์ว่าต้องพิจารณาการให้เข้าใช้ส่วนประกอบโครงข่ายโทรคมนาคมนั้นว่ามีความจำเป็น (necessary test) และหากไม่ได้เข้าใช้จะก่อให้เกิดความเสียหายต่อการให้บริการโทรคมนาคมของผู้ประกอบการรายใหม่หรือไม่ (impair test) ประการที่สอง มาตรา 251 (c)(2) กำหนดว่าผู้ประกอบการรายเดิมมีหน้าที่ต้องให้บริการเชื่อมต่อโครงข่ายระหว่างโครงข่ายโทรคมนาคมของตนกับโครงข่ายหรืออุปกรณ์ของผู้ประกอบการรายอื่น ทั้งนี้ เพื่อประกันว่าผู้ใช้บริการของผู้ประกอบการรายใหม่สามารถติดต่อสื่อสารกับลูกค้าของผู้ประกอบการรายเดิม อนึ่ง ตามแนวทางของคณะกรรมการกิจการสื่อสารแห่งสหพันธรัฐเห็นว่าหน้าที่เชื่อมต่อโครงข่ายโทรคมนาคม (interconnection) แยกต่างหากจากหน้าที่ในการให้เช่าอุปกรณ์หรือส่วนประกอบของโครงข่ายโทรคมนาคมแบบแยกส่วน (unbundled network element) กล่าวคือ วัตถุประสงค์สำคัญของการเชื่อมต่อโครงข่ายโทรคมนาคมเป็นการส่งเสริมการแข่งขันระหว่างโครงข่าย (competition between network) ในขณะที่วัตถุประสงค์หลักของการบังคับให้ต้องเช่าอุปกรณ์โครงข่ายแบบแยกส่วนมุ่งเน้นส่งเสริมการแข่งขันบนโครงข่าย (competition on network)
จากหลักการดังกล่าว คณะกรรมการกิจการสื่อสารแห่งสหพันธรัฐได้วางหลักเกณฑ์ในเอกสาร Triennial Review Order ปี ค.ศ. 2003 ว่าผู้ประกอบการรายเดิมในตลาดไม่มีหน้าที่ต้องให้เช่า Entrance Facilities หรือสายเชื่อมต่อระหว่างโครงข่ายในฐานะส่วนประกอบของโครงข่ายในอัตราอิงต้นทุนตามมาตรา 251 (c)(3) ซึ่งแตกต่างจากหลักเกณฑ์เดิมที่กำหนดไว้ก่อนหน้านั้น โดยให้เหตุผลว่าสายเชื่อมต่อระหว่างโครงข่ายไม่ถือว่าเป็นส่วนประกอบของโครงข่ายตามหลักเกณฑ์ในมาตรา 251 (c)(3) เนื่องจากสายเชื่อมต่อระหว่างโครงข่ายเป็นอุปกรณ์หรือสิ่งอำนวยความสะดวกที่อยู่นอกโครงข่ายท้องถิ่นของผู้ประกอบการรายเดิม แต่ก็เน้นย้ำว่าการตีความดังกล่าวมีข้อจำกัด กล่าวคือสายเชื่อมต่อระหว่างโครงข่ายอาจถูกใช้งานในสองลักษณะที่แตกต่างกัน คือ การเชื่อมต่อโครงข่าย (interconnection) และการเชื่อมต่อระหว่างโครงข่ายท้องถิ่นกับโครงข่ายหลัก (backhauling) แต่ก็มิได้เปลี่ยนแปลงหน้าที่ของผู้ประกอบการรายเดิมในการเชื่อมต่อโครงข่ายโทรคมนาคมอยู่ดี
ต่อมาในคดี United States Telecom Assn. v. FCC (359 F.3d 554, 586, cert. denied, 543 U.S. 925 (2004)) ศาลอุทธรณ์กรุงวอชิงตันดีซีได้วินิจฉัยว่าการแก้ไขหลักเกณฑ์ของคณะกรรมการกิจการสื่อสารแห่งสหพันธรัฐในเรื่องดังกล่าวไม่ได้ให้เหตุผลที่สนับสนุนเพียงพอ จึงสั่งให้คณะกรรมการกิจการสื่อสารแห่งชาติทบทวนกฎและหลักเกณฑ์เกี่ยวกับสายเชื่อมต่อโครงข่ายใหม่และยังให้ข้อสังเกตอีกว่าหากสายเชื่อมต่อระหว่างโครงข่ายเป็นส่วนประกอบของโครงข่าย คณะกรรมการกิจการสื่อสารแห่งสหพันธรัฐจำเป็นต้องดำเนินการวิเคราะห์เกณฑ์ความเสียหายตามกฎหมายด้วย ดังนั้น ต่อมาในปี ค.ศ. 2005 คณะกรรมการกิจการสื่อสารแห่งสหพันธรัฐจึงได้ดำเนินการทบทวนเกณฑ์ดังกล่าวใหม่ตามคำพิพากษาของศาลชั้นต้น โดยได้ยืนยันแนวทางวินิจฉัยเดิมว่าสายเชื่อมต่อระหว่างโครงข่ายไม่ใช่ส่วนประกอบของโครงข่ายโทรคมนาคมตามที่กำหนดในมาตรา 251 (c)(3) ซึ่งสามารถคิดค่าเช่าตามราคาตลาดได้ ซึ่งจะยอมให้มีการบวกส่วนของกำไรเข้าไปได้ และแม้ว่าสายเชื่อมต่อระหว่างโครงข่ายจะเป็นส่วนประกอบของโครงข่าย ก็มิได้ก่อให้เกิดความเสียหายแก่ผู้ประกอบการรายใหม่อยู่ดีแม้ว่าจะมิได้ใช้งานสายเชื่อมต่อระหว่างโครงข่ายดังกล่าว และย้ำเหมือนเดิมว่าผู้ประกอบการรายเดิมยังคงมีหน้าที่เชื่อมต่อโครงข่ายโทรคมนาคมตามมาตรา 251 (c)(2) โดยต้องเรียกเก็บค่าตอบแทนในอัตราอิงต้นทุนเท่านั้น รายละเอียดตามเอกสาร Triennial Review Remand Order 2005
จากแนวทางดังกล่าวของคณะกรรมการกิจการสื่อสารแห่งสหพันธ์รัฐในปี ค.ศ. 2005 ดังกล่าว บริษัท AT&T มีหนังสือแจ้งไปยังผู้ประกอบการรายอื่นว่าตนเองไม่มีหน้าที่ต้องให้บริการสายเชื่อมต่อระหว่างโครงข่ายในอัตราอิงต้นทุนอีกต่อไปไม่ว่าจะเป็นกรณีเชื่อมต่อโครงข่ายโทรคมนาคมหรือ backhauling ตามมาตรา 251 (c)(2) แต่ถือว่าสายเชื่อมต่อระหว่างโครงข่ายเป็นส่วนประกอบของโครงข่ายตามมาตรา 251 (c)(3) ที่ต้องให้บริการเข้าใช้แบบแยกส่วนเท่านั้น จึงเรียกเก็บค่าตอบแทนการใช้สายเชื่อมต่อระหว่างโครงข่ายในอัตราที่สูงขึ้นได้ บรรดาผู้ประกอบการรายใหม่จึงได้ร้องต่อคณะกรรมการบริการสาธารณะของมลรัฐมิชิแกน (Michigan Public Service Commission) ว่าบริษัท AT&T ไม่ปฏิบัติตามหน้าที่ให้เชื่อมต่อโครงข่ายในอัตราอิงต้นทุนตามหลักเกณฑ์ในมาตรา 251 (c)(2) ซึ่งคณะกรรมการบริการสาธารณะของมลรัฐมิชิแกนวินิจฉัยเห็นชอบกับข้อร้องเรียนของผู้ประกอบการรายใหม่ จึงสั่งให้บริษัท AT&T ดำเนินการให้บริการเชื่อมต่อโครงข่ายโดยเรียกเก็บค่าตอบแทนการใช้สายเชื่อมต่อระหว่างโครงข่ายในอัตราอิงต้นทุน บริษัท AT&T จึงได้ฟ้องคดีต่อศาลชั้นต้นและศาลชั้นต้นตัดสินให้บริษัท AT&T ชนะคดีดังกล่าว แต่คณะกรรมการบริการสาธารณะของมลรัฐมิชิแกนและบรรดาผู้ประกอบการรายใหม่ ซึ่งรวมทั้งบริษัท Talk America ได้อุทธรณ์คำพิพากษาของศาลชั้นต้นต่อศาลอุทธรณ์ ซึ่งศาลอุทธรณ์ก็พิพากษายืนตามศาลชั้นต้น โดยไม่เห็นด้วยกับข้อกล่าวอ้างของคณะกรรมการกิจการสื่อสารแห่งสหพันธรัฐที่ว่าการคำสั่งของคณะกรรมการกิจการสื่อสารแห่งสหพันธรัฐมิได้เปลี่ยนแปลงหน้าที่ในการให้เชื่อมต่อโครงข่ายโทรคมนาคมในอัตราอิงต้นทุน (Michigan Bell Telephone Co. v. Covad Communications Co., 597 F.3d 370 (2010)) แต่เป็นที่น่าสังเกตว่าคำพิพากษานี้ไม่สอดคล้องกับแนวคำพิพากษาของศาลอุทธรณ์เขต 7 และเขต 8 (Illinois Bell Tel. Co. v. Box, 526 F.3d 1069 (2008) และ Southwestern Bell Tel., L.P. v. Missouri Pub. Serv. Comm’n, 530 F.3d 676 (2008) ต่อมาบริษัท Talk America จึงได้อุทธรณ์ต่อศาลฎีกาแห่งสหรัฐอเมริกาว่าบริษัท AT&T มีหน้าที่ต้องให้การเชื่อมต่อสายเชื่อมต่อระหว่างโครงข่ายในอัตราอิงต้นทุน
ในวันที่ 9 มิถุนายน พ.ศ. 2554 ที่ผ่านมา ศาลฎีกาได้ตัดสินคดี Talk America, Inc. v. Michigan Bell Telephone Company dba AT&T Michigan (564 U.S.__ (2011)) โดยกลับคำพิพากษาของศาลอุทธรณ์ ศาลฎีกาเห็นว่าการตีความกฎของคณะกรรมการกิจการสื่อสารแห่งสหพันธรัฐสมเหตุสมผลและตีความครบถ้วนตามบทบัญญัติมาตรา 251 (c)(2) กล่าวคือ คณะกรรมการกิจการสื่อสารแห่งสหพันธรัฐอธิบายว่าทำไมจึงกำหนดหน้าที่ให้บริษัท AT&T ต้องให้บริการสายเชื่อมต่อระหว่างโครงข่ายในอัตราอิงต้นทุน เนื่องจากประการที่หนึ่งผู้ประกอบการรายเดิมมีหน้าที่ตามบทบัญญัติ 47 CFR §51.321(a) ต้องให้เช่าสิ่งอำนวยความสะดวกที่เป็นไปได้ทางเทคนิคเพื่อการเชื่อมต่อโครงข่ายโทรคมนาคม (technically feasible facilities) ประการที่สองสายเชื่อมต่อระหว่างโครงข่ายเป็นส่วนหนึ่งของโครงข่ายโทรคมนคามของผู้ประกอบการรายเดิมตามบทบัญญัติ 47 CFR §51.391(e) และเป็นสิ่งอำนวยความสะดวกที่ผู้ประกอบการรายเดิมมีหน้าที่ต้องให้เช่นเพื่อการเชื่อมต่อโครงข่ายโทรคมนาคมหากมีความเป็นไปได้ทางเทคนิค ประการที่สามการให้เข้าใช้งานสายเชื่อมต่อระหว่างโครงข่ายเป็นไปได้ในทางเทคนิคและที่ผ่านบริษัท AT&T ก็มิได้โต้แย้งในเรื่องนี้แต่ประการใด ศาลฎีกาเห็นว่าการตีความกฎของคณะกรรมการกิจการสื่อสารแห่งสหพันธรัฐมิได้ผิดพลาดอย่างชัดแจ้งหรือไม่สอดคล้องกับกฎหมาย โดยศาลฎีกาเห็นว่าการตีความดังกล่าวสมเหตุสมผลที่จะตีความให้สายเชื่อมต่อระหว่างโครงข่ายเป็นส่วนหนึ่งของโครงข่ายโทรคมนาคมของผู้ประกอบการรายเดิมและก็ไม่ขัดต่อนิยามของการเชื่อมต่อโครงข่ายตามบทบัญญัติ 47 CFR §51.5 แม้ว่าหน่วยงานกำกับดูแลจะตีความไม่สอดคล้องกับแนวทางตีความเดิมที่ผ่านมาก็ตาม
นอกจากนี้ ศาลฎีกายังวางหลักฎหมายสารบัญญัติต่อไปว่าผู้ประกอบการรายเดิมมีหน้าที่ต้องอนุญาตให้ผู้ประกอบการรายใหม่เข้าใช้งานสายเชื่อมต่อระหว่างโครงข่าย โดยต้องคิดค่าตอบแทนการเชื่อมต่อในอัตราอิงต้นทุน (cost-based rate) แต่การให้ใช้ entrance facilities ดังกล่าวมีวัตถุประสงค์เพื่อการเชื่อมต่อโครงข่ายเพื่อให้ลูกค้าของผู้ประกอบการรายใหม่สามารถติดต่อข้ามโครงข่ายของตนไปยังลูกค้าของผู้ประกอบการรายเดิมได้เท่านั้นตามมาตรา 251(c)(2) ของกฎหมายโทรคมนาคม ค.ศ. 1996 ทั้งนี้ เพราะ entrance facilities สามารถใช้ได้ในสองกรณี คือ (1) กรณีที่เป็นการเชื่อมต่อระหว่างโครงข่ายหลักกับโครงข่ายท้องถิ่น (backhauling) คือ เพื่อทำให้ที่ผู้ประกอบการรายหนึ่งสามารถทำการส่งสัญญาณระหว่างสถานีฐานต่างๆ ของตน และ (2) กรณีที่เป็นการเชื่อมต่อระหว่างโครงข่ายเพื่อให้ลูกค้าของผู้ประกอบการต่างรายกัน สามารถติดต่อสื่อสารถึงกันข้ามโครงข่ายได้
บทเรียนสำคัญจากคำพิพากษานี้คือศาลฎีกาแห่งสหรัฐอเมริกายอมรับในหลักการว่ากรณีไม่มีกฎหมายใดบัญญัติไว้ชัดเจน การตีความกฎหมายโดยผู้มีอำนาจบังคับใช้กฎหมายอันมีความเชี่ยวชาญโดยเฉพาะนั้น หากมีความสมเหตุสมผลในการตีความกฎหมายแล้ว ศาลจะไม่เข้าไปแทรกแซง และศาลฎีกายังสร้างบรรทัดฐานต่อไปว่า ผู้ประกอบการรายเดิมมีหน้าที่ให้ผู้ประกอบการรายใหม่สามารถเข้าใช้สายเชื่อมต่อระหว่างโครงข่ายของตนเพื่อการเชื่อมต่อโครงข่ายโทรคมนาคม และผู้ประกอบการรายเดิมจะสามารถเรียกค่าตอบแทนการเชื่อมต่อในอัตราอิงต้นทุนเท่านั้นตามหลักเกณฑ์ในมาตรา 251(c)(2) เหตุผลคือ หากการคิดค่าเชื่อมต่อโครงข่ายไม่ได้อิงตามต้นทุน จะก่อให้เกิดผลกระทบทางลบหลายประการทั้งต่อตลาดที่มีการแข่งขัน ผู้ประกอบการรายใหม่ และผู้บริโภค เช่น การที่ผู้ประกอบการรายเดิมคิดค่าเชื่อมต่อในอัตราที่สูงจะเป็นอุปสรรคแก่การเข้าสู่ตลาดของผู้ประกอบการรายใหม่ที่ไม่มีโครงข่ายเป็นของตนเอง อันส่งกระทบด้านลบต่อเนื่องไปยังนโยบายการแข่งขันโดยเสรีและเป็นธรรม และท้ายที่สุดผู้ประกอบการรายใหม่ที่ต้องจ่ายค่าตอบแทนเชื่อมต่อโครงข่ายในอัตราที่สูงจะผลักภาระไปให้ผู้บริโภคต้องจ่ายค่าบริการโทรคมนาคมที่สูงกว่าปกติ
สำหรับกรณีประเทศไทย คณะกรรมการกิจการกระจายเสียง กิจการโทรทัศน์ และกิจการโทรคมนาคมเห็นความสำคัญดังกล่าว จึงพยายามผลักดันเรื่องมาตรฐานการคำนวณอัตราค่าตอบแทนการเชื่อมต่อโครงข่ายโทรคมนาคมให้สอดคล้องกับนโยบายการแข่งขันอย่างเสรีและเป็นธรรมของกิจการโทรคมนาคม ซึ่งต้องติดตามกันต่อไป
นายเฉลิมชัย ก๊กเกียรติกุล
นางสาวสุจิดา พูนมากสถิตย์
กฎหมายโทรคมนาคม ค.ศ. 1996 ของสหรัฐอเมริกา (110 Stat. 56) กำหนดหน้าที่หลายประการแก่ผู้ประกอบการโทรศัพท์ท้องถิ่นรายเดิม (ILECs หรือ Incumbent Local Exchange Companies) เพื่ออำนวยความสะดวกแก่ผู้ประกอบการโทรคมนาคมรายใหม่ (CLECs หรือ Competitive Local Exchange Companies) ในการเข้าสู่ตลาด โดยก่อนปี ค.ศ. 1996 ผู้ประกอบการรายใหม่ไม่สามารถแข่งขันกับผู้ประกอบการรายเดิมในตลาดได้หากปราศการเชื่อมต่อกับโครงข่ายโทรคมนาคมของผู้ประกอบการรายเดิม ทั้งนี้ กฎหมายโทรคมนาคม ค.ศ. 1996 จึงลดอุปสรรคการเข้าสู่ตลาดโดยการกำหนดให้ผู้ประกอบการเดิมมีหน้าที่หลายประการ แต่มีสองแนวทางที่เกี่ยวกับการเชื่อมต่อโครงข่ายโทรคมนาคมที่สำคัญดังนี้ ประการแรก มาตรา 251 (c)(3) กำหนดให้ผู้ประกอบการรายเดิมต้องให้เช่าส่วนประกอบของโครงข่ายโทรคมนาคม (network elements) แบบแยกส่วนประกอบได้ (unbundling requirements) ตามที่กำหนดไว้โดยคณะกรรมการกิจการสื่อสารแห่งสหพันธรัฐ (FCC) เนื่องจากจะสร้างความสะดวกหรือจูงใจแก่ผู้ประกอบการคู่แข่งขันให้สามารถสร้างโครงข่ายโทรคมนาคมของตนเอง โดยไม่จำเป็นต้องสร้างทุกส่วนประกอบของโครงข่ายตั้งแต่เริ่มแรก ซึ่งคณะกรรมการกิจการสื่อสารแห่งสหพันธรัฐวางเกณฑ์ว่าต้องพิจารณาการให้เข้าใช้ส่วนประกอบโครงข่ายโทรคมนาคมนั้นว่ามีความจำเป็น (necessary test) และหากไม่ได้เข้าใช้จะก่อให้เกิดความเสียหายต่อการให้บริการโทรคมนาคมของผู้ประกอบการรายใหม่หรือไม่ (impair test) ประการที่สอง มาตรา 251 (c)(2) กำหนดว่าผู้ประกอบการรายเดิมมีหน้าที่ต้องให้บริการเชื่อมต่อโครงข่ายระหว่างโครงข่ายโทรคมนาคมของตนกับโครงข่ายหรืออุปกรณ์ของผู้ประกอบการรายอื่น ทั้งนี้ เพื่อประกันว่าผู้ใช้บริการของผู้ประกอบการรายใหม่สามารถติดต่อสื่อสารกับลูกค้าของผู้ประกอบการรายเดิม อนึ่ง ตามแนวทางของคณะกรรมการกิจการสื่อสารแห่งสหพันธรัฐเห็นว่าหน้าที่เชื่อมต่อโครงข่ายโทรคมนาคม (interconnection) แยกต่างหากจากหน้าที่ในการให้เช่าอุปกรณ์หรือส่วนประกอบของโครงข่ายโทรคมนาคมแบบแยกส่วน (unbundled network element) กล่าวคือ วัตถุประสงค์สำคัญของการเชื่อมต่อโครงข่ายโทรคมนาคมเป็นการส่งเสริมการแข่งขันระหว่างโครงข่าย (competition between network) ในขณะที่วัตถุประสงค์หลักของการบังคับให้ต้องเช่าอุปกรณ์โครงข่ายแบบแยกส่วนมุ่งเน้นส่งเสริมการแข่งขันบนโครงข่าย (competition on network)
จากหลักการดังกล่าว คณะกรรมการกิจการสื่อสารแห่งสหพันธรัฐได้วางหลักเกณฑ์ในเอกสาร Triennial Review Order ปี ค.ศ. 2003 ว่าผู้ประกอบการรายเดิมในตลาดไม่มีหน้าที่ต้องให้เช่า Entrance Facilities หรือสายเชื่อมต่อระหว่างโครงข่ายในฐานะส่วนประกอบของโครงข่ายในอัตราอิงต้นทุนตามมาตรา 251 (c)(3) ซึ่งแตกต่างจากหลักเกณฑ์เดิมที่กำหนดไว้ก่อนหน้านั้น โดยให้เหตุผลว่าสายเชื่อมต่อระหว่างโครงข่ายไม่ถือว่าเป็นส่วนประกอบของโครงข่ายตามหลักเกณฑ์ในมาตรา 251 (c)(3) เนื่องจากสายเชื่อมต่อระหว่างโครงข่ายเป็นอุปกรณ์หรือสิ่งอำนวยความสะดวกที่อยู่นอกโครงข่ายท้องถิ่นของผู้ประกอบการรายเดิม แต่ก็เน้นย้ำว่าการตีความดังกล่าวมีข้อจำกัด กล่าวคือสายเชื่อมต่อระหว่างโครงข่ายอาจถูกใช้งานในสองลักษณะที่แตกต่างกัน คือ การเชื่อมต่อโครงข่าย (interconnection) และการเชื่อมต่อระหว่างโครงข่ายท้องถิ่นกับโครงข่ายหลัก (backhauling) แต่ก็มิได้เปลี่ยนแปลงหน้าที่ของผู้ประกอบการรายเดิมในการเชื่อมต่อโครงข่ายโทรคมนาคมอยู่ดี
ต่อมาในคดี United States Telecom Assn. v. FCC (359 F.3d 554, 586, cert. denied, 543 U.S. 925 (2004)) ศาลอุทธรณ์กรุงวอชิงตันดีซีได้วินิจฉัยว่าการแก้ไขหลักเกณฑ์ของคณะกรรมการกิจการสื่อสารแห่งสหพันธรัฐในเรื่องดังกล่าวไม่ได้ให้เหตุผลที่สนับสนุนเพียงพอ จึงสั่งให้คณะกรรมการกิจการสื่อสารแห่งชาติทบทวนกฎและหลักเกณฑ์เกี่ยวกับสายเชื่อมต่อโครงข่ายใหม่และยังให้ข้อสังเกตอีกว่าหากสายเชื่อมต่อระหว่างโครงข่ายเป็นส่วนประกอบของโครงข่าย คณะกรรมการกิจการสื่อสารแห่งสหพันธรัฐจำเป็นต้องดำเนินการวิเคราะห์เกณฑ์ความเสียหายตามกฎหมายด้วย ดังนั้น ต่อมาในปี ค.ศ. 2005 คณะกรรมการกิจการสื่อสารแห่งสหพันธรัฐจึงได้ดำเนินการทบทวนเกณฑ์ดังกล่าวใหม่ตามคำพิพากษาของศาลชั้นต้น โดยได้ยืนยันแนวทางวินิจฉัยเดิมว่าสายเชื่อมต่อระหว่างโครงข่ายไม่ใช่ส่วนประกอบของโครงข่ายโทรคมนาคมตามที่กำหนดในมาตรา 251 (c)(3) ซึ่งสามารถคิดค่าเช่าตามราคาตลาดได้ ซึ่งจะยอมให้มีการบวกส่วนของกำไรเข้าไปได้ และแม้ว่าสายเชื่อมต่อระหว่างโครงข่ายจะเป็นส่วนประกอบของโครงข่าย ก็มิได้ก่อให้เกิดความเสียหายแก่ผู้ประกอบการรายใหม่อยู่ดีแม้ว่าจะมิได้ใช้งานสายเชื่อมต่อระหว่างโครงข่ายดังกล่าว และย้ำเหมือนเดิมว่าผู้ประกอบการรายเดิมยังคงมีหน้าที่เชื่อมต่อโครงข่ายโทรคมนาคมตามมาตรา 251 (c)(2) โดยต้องเรียกเก็บค่าตอบแทนในอัตราอิงต้นทุนเท่านั้น รายละเอียดตามเอกสาร Triennial Review Remand Order 2005
จากแนวทางดังกล่าวของคณะกรรมการกิจการสื่อสารแห่งสหพันธ์รัฐในปี ค.ศ. 2005 ดังกล่าว บริษัท AT&T มีหนังสือแจ้งไปยังผู้ประกอบการรายอื่นว่าตนเองไม่มีหน้าที่ต้องให้บริการสายเชื่อมต่อระหว่างโครงข่ายในอัตราอิงต้นทุนอีกต่อไปไม่ว่าจะเป็นกรณีเชื่อมต่อโครงข่ายโทรคมนาคมหรือ backhauling ตามมาตรา 251 (c)(2) แต่ถือว่าสายเชื่อมต่อระหว่างโครงข่ายเป็นส่วนประกอบของโครงข่ายตามมาตรา 251 (c)(3) ที่ต้องให้บริการเข้าใช้แบบแยกส่วนเท่านั้น จึงเรียกเก็บค่าตอบแทนการใช้สายเชื่อมต่อระหว่างโครงข่ายในอัตราที่สูงขึ้นได้ บรรดาผู้ประกอบการรายใหม่จึงได้ร้องต่อคณะกรรมการบริการสาธารณะของมลรัฐมิชิแกน (Michigan Public Service Commission) ว่าบริษัท AT&T ไม่ปฏิบัติตามหน้าที่ให้เชื่อมต่อโครงข่ายในอัตราอิงต้นทุนตามหลักเกณฑ์ในมาตรา 251 (c)(2) ซึ่งคณะกรรมการบริการสาธารณะของมลรัฐมิชิแกนวินิจฉัยเห็นชอบกับข้อร้องเรียนของผู้ประกอบการรายใหม่ จึงสั่งให้บริษัท AT&T ดำเนินการให้บริการเชื่อมต่อโครงข่ายโดยเรียกเก็บค่าตอบแทนการใช้สายเชื่อมต่อระหว่างโครงข่ายในอัตราอิงต้นทุน บริษัท AT&T จึงได้ฟ้องคดีต่อศาลชั้นต้นและศาลชั้นต้นตัดสินให้บริษัท AT&T ชนะคดีดังกล่าว แต่คณะกรรมการบริการสาธารณะของมลรัฐมิชิแกนและบรรดาผู้ประกอบการรายใหม่ ซึ่งรวมทั้งบริษัท Talk America ได้อุทธรณ์คำพิพากษาของศาลชั้นต้นต่อศาลอุทธรณ์ ซึ่งศาลอุทธรณ์ก็พิพากษายืนตามศาลชั้นต้น โดยไม่เห็นด้วยกับข้อกล่าวอ้างของคณะกรรมการกิจการสื่อสารแห่งสหพันธรัฐที่ว่าการคำสั่งของคณะกรรมการกิจการสื่อสารแห่งสหพันธรัฐมิได้เปลี่ยนแปลงหน้าที่ในการให้เชื่อมต่อโครงข่ายโทรคมนาคมในอัตราอิงต้นทุน (Michigan Bell Telephone Co. v. Covad Communications Co., 597 F.3d 370 (2010)) แต่เป็นที่น่าสังเกตว่าคำพิพากษานี้ไม่สอดคล้องกับแนวคำพิพากษาของศาลอุทธรณ์เขต 7 และเขต 8 (Illinois Bell Tel. Co. v. Box, 526 F.3d 1069 (2008) และ Southwestern Bell Tel., L.P. v. Missouri Pub. Serv. Comm’n, 530 F.3d 676 (2008) ต่อมาบริษัท Talk America จึงได้อุทธรณ์ต่อศาลฎีกาแห่งสหรัฐอเมริกาว่าบริษัท AT&T มีหน้าที่ต้องให้การเชื่อมต่อสายเชื่อมต่อระหว่างโครงข่ายในอัตราอิงต้นทุน
ในวันที่ 9 มิถุนายน พ.ศ. 2554 ที่ผ่านมา ศาลฎีกาได้ตัดสินคดี Talk America, Inc. v. Michigan Bell Telephone Company dba AT&T Michigan (564 U.S.__ (2011)) โดยกลับคำพิพากษาของศาลอุทธรณ์ ศาลฎีกาเห็นว่าการตีความกฎของคณะกรรมการกิจการสื่อสารแห่งสหพันธรัฐสมเหตุสมผลและตีความครบถ้วนตามบทบัญญัติมาตรา 251 (c)(2) กล่าวคือ คณะกรรมการกิจการสื่อสารแห่งสหพันธรัฐอธิบายว่าทำไมจึงกำหนดหน้าที่ให้บริษัท AT&T ต้องให้บริการสายเชื่อมต่อระหว่างโครงข่ายในอัตราอิงต้นทุน เนื่องจากประการที่หนึ่งผู้ประกอบการรายเดิมมีหน้าที่ตามบทบัญญัติ 47 CFR §51.321(a) ต้องให้เช่าสิ่งอำนวยความสะดวกที่เป็นไปได้ทางเทคนิคเพื่อการเชื่อมต่อโครงข่ายโทรคมนาคม (technically feasible facilities) ประการที่สองสายเชื่อมต่อระหว่างโครงข่ายเป็นส่วนหนึ่งของโครงข่ายโทรคมนคามของผู้ประกอบการรายเดิมตามบทบัญญัติ 47 CFR §51.391(e) และเป็นสิ่งอำนวยความสะดวกที่ผู้ประกอบการรายเดิมมีหน้าที่ต้องให้เช่นเพื่อการเชื่อมต่อโครงข่ายโทรคมนาคมหากมีความเป็นไปได้ทางเทคนิค ประการที่สามการให้เข้าใช้งานสายเชื่อมต่อระหว่างโครงข่ายเป็นไปได้ในทางเทคนิคและที่ผ่านบริษัท AT&T ก็มิได้โต้แย้งในเรื่องนี้แต่ประการใด ศาลฎีกาเห็นว่าการตีความกฎของคณะกรรมการกิจการสื่อสารแห่งสหพันธรัฐมิได้ผิดพลาดอย่างชัดแจ้งหรือไม่สอดคล้องกับกฎหมาย โดยศาลฎีกาเห็นว่าการตีความดังกล่าวสมเหตุสมผลที่จะตีความให้สายเชื่อมต่อระหว่างโครงข่ายเป็นส่วนหนึ่งของโครงข่ายโทรคมนาคมของผู้ประกอบการรายเดิมและก็ไม่ขัดต่อนิยามของการเชื่อมต่อโครงข่ายตามบทบัญญัติ 47 CFR §51.5 แม้ว่าหน่วยงานกำกับดูแลจะตีความไม่สอดคล้องกับแนวทางตีความเดิมที่ผ่านมาก็ตาม
นอกจากนี้ ศาลฎีกายังวางหลักฎหมายสารบัญญัติต่อไปว่าผู้ประกอบการรายเดิมมีหน้าที่ต้องอนุญาตให้ผู้ประกอบการรายใหม่เข้าใช้งานสายเชื่อมต่อระหว่างโครงข่าย โดยต้องคิดค่าตอบแทนการเชื่อมต่อในอัตราอิงต้นทุน (cost-based rate) แต่การให้ใช้ entrance facilities ดังกล่าวมีวัตถุประสงค์เพื่อการเชื่อมต่อโครงข่ายเพื่อให้ลูกค้าของผู้ประกอบการรายใหม่สามารถติดต่อข้ามโครงข่ายของตนไปยังลูกค้าของผู้ประกอบการรายเดิมได้เท่านั้นตามมาตรา 251(c)(2) ของกฎหมายโทรคมนาคม ค.ศ. 1996 ทั้งนี้ เพราะ entrance facilities สามารถใช้ได้ในสองกรณี คือ (1) กรณีที่เป็นการเชื่อมต่อระหว่างโครงข่ายหลักกับโครงข่ายท้องถิ่น (backhauling) คือ เพื่อทำให้ที่ผู้ประกอบการรายหนึ่งสามารถทำการส่งสัญญาณระหว่างสถานีฐานต่างๆ ของตน และ (2) กรณีที่เป็นการเชื่อมต่อระหว่างโครงข่ายเพื่อให้ลูกค้าของผู้ประกอบการต่างรายกัน สามารถติดต่อสื่อสารถึงกันข้ามโครงข่ายได้
บทเรียนสำคัญจากคำพิพากษานี้คือศาลฎีกาแห่งสหรัฐอเมริกายอมรับในหลักการว่ากรณีไม่มีกฎหมายใดบัญญัติไว้ชัดเจน การตีความกฎหมายโดยผู้มีอำนาจบังคับใช้กฎหมายอันมีความเชี่ยวชาญโดยเฉพาะนั้น หากมีความสมเหตุสมผลในการตีความกฎหมายแล้ว ศาลจะไม่เข้าไปแทรกแซง และศาลฎีกายังสร้างบรรทัดฐานต่อไปว่า ผู้ประกอบการรายเดิมมีหน้าที่ให้ผู้ประกอบการรายใหม่สามารถเข้าใช้สายเชื่อมต่อระหว่างโครงข่ายของตนเพื่อการเชื่อมต่อโครงข่ายโทรคมนาคม และผู้ประกอบการรายเดิมจะสามารถเรียกค่าตอบแทนการเชื่อมต่อในอัตราอิงต้นทุนเท่านั้นตามหลักเกณฑ์ในมาตรา 251(c)(2) เหตุผลคือ หากการคิดค่าเชื่อมต่อโครงข่ายไม่ได้อิงตามต้นทุน จะก่อให้เกิดผลกระทบทางลบหลายประการทั้งต่อตลาดที่มีการแข่งขัน ผู้ประกอบการรายใหม่ และผู้บริโภค เช่น การที่ผู้ประกอบการรายเดิมคิดค่าเชื่อมต่อในอัตราที่สูงจะเป็นอุปสรรคแก่การเข้าสู่ตลาดของผู้ประกอบการรายใหม่ที่ไม่มีโครงข่ายเป็นของตนเอง อันส่งกระทบด้านลบต่อเนื่องไปยังนโยบายการแข่งขันโดยเสรีและเป็นธรรม และท้ายที่สุดผู้ประกอบการรายใหม่ที่ต้องจ่ายค่าตอบแทนเชื่อมต่อโครงข่ายในอัตราที่สูงจะผลักภาระไปให้ผู้บริโภคต้องจ่ายค่าบริการโทรคมนาคมที่สูงกว่าปกติ
สำหรับกรณีประเทศไทย คณะกรรมการกิจการกระจายเสียง กิจการโทรทัศน์ และกิจการโทรคมนาคมเห็นความสำคัญดังกล่าว จึงพยายามผลักดันเรื่องมาตรฐานการคำนวณอัตราค่าตอบแทนการเชื่อมต่อโครงข่ายโทรคมนาคมให้สอดคล้องกับนโยบายการแข่งขันอย่างเสรีและเป็นธรรมของกิจการโทรคมนาคม ซึ่งต้องติดตามกันต่อไป
ไม่มีความคิดเห็น:
แสดงความคิดเห็น