หลักการพื้นฐานของการกำกับดูแล
ในการศึกษาวิจัยนี้ที่ปรึกษาจะมุ่งเน้นการกำกับดูแลในทางเศรษฐกิจของกลุ่มประเทศ
OECD ซึ่งมีประสบการณ์ในการเปิดเสรีและปฏิรูปการกำกับดูแลในกิจการขนส่งทางถนนมาก่อน
ทั้งนี้ แนวความคิดพื้นฐานที่มีการยอมรับกันในกลุ่มประเทศ OECD คือรัฐจะสามารถดำเนินการเข้าแทรกแซงระบบเศรษฐกิจได้เมื่อเกิดปรากฎการณ์ที่เรียกว่ากลไกตลาดล้มเหลว
(Market failure) ซึ่งข้อบกพร่องของระบบตลาดดังกล่าวจะลดสวัสดิการทางสังคม
การกำกับดูแลจึงเป็นเครื่องมือที่จำเป็นของรัฐในการช่วยขจัดหรือลดผลกระทบที่เกิดจาดข้อบกพร่องเหล่านี้
สิ่งที่ต้องระมัดระวังของการแทรกแซงของรัฐคือต้องพิจารณาว่าการแทรกแซงนั้นตอบสนองกับข้อบกพร่องของตลาดหรือไม่
และเลือกใช้วิธีการที่จะใช้แทรกแซงระบบตลาดให้เหมาะสมกับสภาพของปัญหา
ตามหลักการแล้ว รัฐจะเข้าแทรกแซงระบบตลาด
เมื่อข้อบกพร่องนั้นมีมากพอที่มีผลในทางลบต่อระบบตลาด
ในบางสถานการณ์
กลไกของระบบตลาดอาจเกิดความบกพร่องอันเนื่องมาจากกลไกของระบบตลาดทำให้ไม่สามารถบรรลุการจัดสรรทรัพยากรได้อย่างมีประสิทธิภาพ
(Allocative Efficiency) ทั้งนี้เนื่องจากปรากฎการณ์ด้านผลกระทบภายนอก
(Externalitties) หรือการแข่งขันไม่สมบูรณ์ (Imperfect
Competition) เมื่อระบบตลาดไม่สามารถก่อให้เกิดการแบ่งปันที่มีประสิทธิภาพภายใต้ทฤษฎีการแข่งขันที่เสรีหรือเกิดความล้มเหลวของกลไกของตลาด
รัฐบาลก็สามารถเข้ามาแทรกแซงการดำเนินกิจกรรมทางเศรษฐกิจของเอกชนได้
โดยการแก้ไขปัญหาเหล่านี้ได้หลายแนวทาง อย่างเช่น
รัฐบาลอาจใช้กฎหมายป้องกันการผูกขาดหรือกฎหมายว่าด้วยการแข่งขัน (Antitrust
or Competition Law) โดยรัฐสามารถที่จะบังคับผู้ประกอบการที่มีอำนาจครอบครองตลาดให้ปฏิบัติตามหลักเกณฑ์หรือเงื่อนไขต่าง
ๆ เพื่อฟื้นฟูสภาพการแข่งขันของตลาดให้กลับคืน
หรือใช้การควบคุมกำกับดูแลในรูปแบบต่าง ๆ (Regulation) เพื่อสร้างความมีประสิทธิภาพทางเศรษฐกิจ
(Economic Efficiency)
จากเหตุผลดังกล่าวข้างต้นหลักการพื้นฐานของการกำกับดูแลคือ
รัฐบาลจะเข้าแทรกแซงอุตสาหกรรมเฉพาะกรณีที่รัฐต้องเยียวยาตลาดที่กลไกของตลาดล้มเหลว(Market Failure) หรือส่งเสริมคุณค่าทางสังคม (Social
Value) เครื่องมือของรัฐที่ใช้ในการควบคุมกำกับดูแลอุตสาหกรรมมีหลากหลายรูปแบบที่จะนำมาใช้ปฏิบัติ
เพื่อให้บรรลุวัตถุประสงค์ดังกล่าว โดยอาจใช้การควบคุมราคาหรือการจำกัดอื่น ๆ เช่น
การจำกัดการเข้าสู่และออกจากตลาด หรือการกำหนดมาตรฐาน เป็นต้น
ตัวอย่างของเครื่องมือที่นิยมใช้มีดังนี้
การควบคุมราคา (Price Controls)
การควบคุมราคาเป็นรูปแบบหนึ่งของการควบคุมกำกับดูแลที่นิยมใช้กันมาก
การควบคุมราคาถูกนำมาใช้มากในการควบคุมกำกับดูแลตลาดที่การผูกขาดโดยธรรมชาติ
กล่าวคือ
การควบคุมราคาจะใช้เพื่อควบคุมการมุ่งแสวงหากำไรสูงสุดของผู้ประกอบการที่ผูกขาด
เพราะผู้ประกอบการประเภทนี้สามารถกำหนดราคาให้สูงเกินกว่าราคาตลาดที่มีการแข่งขันได้ตามอำเภอใจ
การควบคุมกำกับดูแลนี้อยู่บนพื้นฐานแนวความคิดความมีประสิทธิภาพในการจัดสรร (Allocative
Efficiency) และเพื่อรักษาดุลยภาพของระบบตลาด
โดยทั่วไปการควบคุมราคาสินค้าหรือบริการจะใช้กับสาธารณูปโภค อาทิเช่น
กิจการขนส่งคนโดยสาร จำหน่ายกระแสไฟฟ้า ประปาหรือน้ำมัน เป็นต้น
โดยองค์กรกำกับดูแลจะกำหนดอัตราค่าบริการไว้
ทั้งนี้ การควบคุมกำหนดราคาของสินค้าหรือบริการมีหลายรูปแบบ เช่น
การควบคุมราคาขั้นสูง (Price ceiling) การควบคุมราคาขั้นต่ำ (Minimum
price) หรือการควบคุมราคาที่แตกต่างหลายระดับ
นอกจากนี้ในบางครั้งรัฐใช้กลไกการควบคุมและกำหนดราคาเพื่อบรรลุนโยบายบางประการทางเศรษฐกิจ
การควบคุมกำกับดูแลอัตราราคาขั้นต่ำ (Minimum price) มีวัตถุประสงค์เพื่อต้องการให้ราคาภายในตลาดและกำไรของบริษัทสูงกว่าราคาหรือกำไรที่อาจเกิดจากการแข่งขันที่ทำลายกันเอง
ทั้งนี้ ก็เพื่อช่วยผู้ประกอบการขนาดกลางและย่อย
ซึ่งเท่ากับเป็นการรักษาดุลยภาพของระบบตลาดให้ยังคงสภาพที่มีการแข่งขันด้วย
นอกจากนี้
ยังมีวัตถุประสงค์เพื่อประกันในเรื่องคุณภาพหรือความปลอดภัยของสินค้าหรือบริการ
สำหรับการควบคุมกำกับดูแลอัตราราคาขั้นสูง (Price Ceiling) มีวัตถุประสงค์คือ
ต้องการหลีกเลี่ยงผลกระทบทางลบที่อาจเกิดจากการผูกขาดหรือการจำกัดการเข้าสู่ตลาด
อย่างไรก็ตามการจำกัดการเข้าสู่ตลาดอาจไม่มีความจำเป็น
หากกิจการประเภทนั้นเป็นการผูกขาดโดยธรรมชาติ
ทั้งนี้เพราะหากการประหยัดโดยการผลิตใหญ่มีขนาดมากพอที่จะบริการหรือตอบสนองความต้องการของตลาดได้ด้วยต้นทุนที่ต่ำโดยบริษัทเดียว
บริษัทคู่แข่งอื่นอาจไม่อยากเข้ามาในกิจการประเภทนั้นๆ
หรือรัฐอาจจำกัดการเข้าสู่ตลาดก็ได้เพราะการเพิ่มจำนวนบริษัทในกิจการประเภทนี้ไม่ได้มีผลดีต่อระบบตลาดและสังคม
อย่างไรก็ตาม การควบคุมกำกับดูแลเรื่องราคาก็อาจไม่มีประสิทธิภาพในการแก้ไขปัญหาในบางสถานการณ์
เช่น การควบคุมราคาสินค้าที่จำเป็นบางประเภท
ราคาสินค้าที่เพิ่มขึ้นอันเนื่องจากการขาดข้อมูลข่าวสาร ผู้บริโภคเกิดความเห่อ
หรือราคาสินค้าถูกบิดเบือนโดยบุคคลภายนอก เป็นต้น ดังนั้น จึงจำเป็นต้องใช้มาตรการอื่น
ๆ มาประกอบ
เพื่อช่วยให้สามารถแก้ไขและควบคุมปัญหาทางเศรษฐกิจเหล่านี้ได้อย่างเหมาะสมและมีประสิทธิภาพ
รวมทั้งสอดคล้องกับนโยบายของรัฐและเป็นผลประโยชน์ต่อประชาชน
การควบคุมการเข้าสู่ตลาดและการออกจากตลาด ( Entry and Exit Controls)
การควบคุมกำกับดูแลอาจอยู่ในรูปของการจำกัดการเข้าสู่ตลาดหรือออกจากตลาดของผู้ประกอบการในกิจการบางประเภท
โดยการกำหนดเงื่อนไขของการเข้าสู่หรือออกจากตลาดของผู้ประกอบการหรือคุณสมบัติของผู้ประกอบการที่ประสงค์จะเข้าสู่ตลาดในกฎหมาย
หรือให้อำนาจผู้กำกับดูแล (Regulator) เป็นผู้มีอำนาจตัดสินว่าเมื่อไรและอย่างไรสามารถเข้าสู่ตลาดหรือหยุดให้บริการได้
ในหลายๆอุตสาหกรรมได้จำกัดอำนาจของเอกชนหรือผู้ประกอบการในการเข้าสู่ตลาด
เหตุผลของการจำกัดการเข้าสู่ตลาดมีหลากหลายประการ โดยเฉพาะการบริการทางวิชาชีพต่าง
ๆ เช่น แพทย์ ทนายความ วิศวกร หรือสถาปนิก เป็นต้น
บุคคลทั่วไปหากไม่ผ่านเกณฑ์ที่กำหนดไว้ก็ไม่สามารถประกอบอาชีพหรือให้บริการนั้นๆได้
ทั้งนี้ วัตถุประสงค์ของการควบคุมกำกับดูแลการบริการวิชาชีพที่สำคัญต่าง ๆ
คือต้องการให้ความคุ้มครองผู้บริโภค
เนื่องจากผู้บริโภคไม่สามารถรู้ว่าคนไหนมีคุณสมบัติเพียงพอที่จะให้บริการในเรื่องเฉพาะเหล่านั้นได้
และบริการเหล่านี้มีความสำคัญต้องอาศัยความรู้ความสามารถเฉพาะ
นอกจากนี้
ในบางกรณีเพื่อให้การจัดสรรการใช้ทรัพยากรธรรมชาติให้เกิดประสิทธิภาพสูงสุด
หรือปกป้องรักษาระบบการกำกับดูแลการผูกขาดโดยธรรมชาติที่สมดุลและมีประสิทธิภาพแล้ว
รัฐอาจมีการจำกัดการเข้าสู่กิจการบางประเภท
โดยต้องการกำหนดโครงสร้างตลาดให้มีความสมดุล กิจการที่รัฐมักจะควบคุมโครงสร้างไว้
ได้แก่ กิจการผลิตและจำหน่ายกระแสไฟฟ้า กิจการประปา กิจการขนส่ง หรือกิจการสื่อสาร
เป็นต้น เพราะการมีผู้ให้บริการมากเกินไปก็ไม่ได้ส่งผลดีต่อการแข่งขันหรือประสิทธิภาพในการให้บริการ
อาจก่อให้เกิดการลงทุนที่ซ้ำซ้อนหรือมากเกินสมควรจนทพลายตลาดเอง
ทั้งนี้
เป็นที่น่าสังเกตว่าในบางกิจการอาจมีการใช้การจำกัดการเข้าสู่ตลาดควบคู่ไปกับการกำหนดควบคุมอัตราราคาขั้นต่ำ
เพื่อหลีกเลี่ยงการเกิดการแข่งขันที่ทำลายกันเองหรือการแข่งขันที่มากเกินไป
ทั้งนี้เพราะหากไม่มีการจำกัดการเข้าสู่ตลาด
การควบคุมเฉพาะการกำหนดอัตราราคาขั้นต่ำ
อาจนำไปสู่การลงทุนที่มากเกินไปในตลาดนั้นและมีการแข่งขันสูงหากเป็นกิจการที่มีแรงจูงใจสูงในการลงทุน
ซึ่งต่อมาการลงทุนที่มากเกินไปอาจนำไปสู่การลดลงของกำไรของบริษัท
จนอาจกลายเป็นตลาดที่มีการทำลายกันเอง
เห็นได้ชัดในกิจการขนส่งทั้งทางบกและทางอากาศ
โดยมีการจำกัดจำนวนผู้ที่เข้ามาประกอบการในธุรกิจประเภทนี้และกำหนดอัตราค่าโดยสารหรือค่าขนส่งขั้นต่ำไว้ด้วย
เพื่อให้บริษัทที่เข้ามาประกอบการสามารถดำเนินการอยู่ได้ โดยไม่มีการตัดราคากัน
จนทำให้บางบริษัทต้องออกจากการแข่งขันจากธุรกิจประเภทนี้ไป
การควบคุมกำกับดูแลการออกจากตลาดนั้นได้บังคับห้ามบริษัทหยุดกิจการโดยไม่ได้รับอนุญาตก่อนจากหน่วยงานของรัฐที่ดูแลในเรื่องนี้
ซึ่งหน่วยงานของรัฐอาจจะอนุญาตให้บริษัทหยุดให้บริการได้
หากการหยุดกิจการนั้นไม่มีผลกระทบกระเทือนกับความจำเป็นของสังคม
เหตุผลและเงื่อนไขที่สำคัญที่จำเป็นต้องมีการควบคุมกำกับดูแลการหยุดให้บริการของผูกประกอบการ
มีดังนี้
(1)
เพื่อความเป็นธรรมในสังคม
ผู้ประกอบการที่ผูกขาดหรือเกี่ยวข้องกับกิจการสาธารณูปโภคไม่ควรจะอนุญาตให้หยุดการให้บริการหรือผลิตสินค้าเพียงเพราะเหตุผลว่าการดำเนินกิจการขาดทุนหรือไม่มีกำไร
(2)
ในบางกรณีหากมีการหยุดให้บริการอาจก่อให้เกิดปัญหาร้ายแรงทางสังคม
เช่น การหยุดให้บริการทางสาธารณสุข สวัสดิการทางสังคม
หรือความปลอดภัยของประชาชนในสังคม เป็นต้น
(3)
ผู้ประกอบการประเภทอื่นๆ
ที่มีความจำเป็นต้องใช้บริการหรือสาธารณูปโภคนั้น ๆ
ต้องการความมั่นใจและเชื่อใจในเสถียรภาพและมั่นคงของการดำเนินการให้บริการ
มิฉะนั้นอาจไม่มีการลงทุนในกิจการอื่น ๆ
ที่จำเป็นต้องใช้สาธารณูปโภคหรือบริการนั้น และนำไปสู่ผลเสียต่อระบบเศรษฐกิจโดยสมบูรณ์
การกำหนดมาตรฐานหรือคุณภาพ (Standard
Setting)
การกำหนดมาตรฐานของสินค้าหรือบริการเป็นวิธีการควบคุมกำกับดูแลของรัฐทีสำคัญประเภทหนึ่ง
ที่มีวัตถุประสงค์หลักเพื่อให้ความคุ้มครองผู้บริโภค
อันเนื่องมาจากผู้ประกอบการอาจผลิตและจำหน่ายสินค้าหรือให้บริการที่ไม่มีคุณภาพ
ซึ่งอาจก่อให้เกิดอันตรายต่อผู้บริโภคหรือผู้ใช้บริการได้ ตัวอย่างเช่น
ในประเทศสหรัฐอเมริกา อุตสาหกรรมสายการบินมีการแข่งขันที่เข้มข้น
มีการตัดราคาค่าโดยสารจนกระทั่งต่ำมาก
เนื่องจากการตัดราคาค่าโดยสารทำให้บริษัทสายการบินหลายสายไม่สามารถได้กำไรจากการประกอบธุรกิจ
บริษัทเหล่านี้เพื่อความอยู่รอดในธุรกิจจึงจำเป็นต้องลดการบริการอื่น ๆ
หรือจำนวนคนงาน ที่สำคัญคือรวมทั้งการลดการตรวจตราบำรุงรักษาเครื่องบิน ดังนั้น
รัฐจึงจำเป็นต้องเข้ามาแทรกแซง เพื่อให้ความคุ้มครองและปลอดภัยแก่ผู้ใช้บริการ โดยการกำหนดมาตรฐานหรือคุณภาพของการให้บริการ
โดยเฉพาะการตรวจซ่อมบำรุงรักษาเครื่องบินให้มีสภาพที่ปลอดภัยสำหรับการบินทุกครั้ง
นอกจากนี้
การควบคุมกำกับดูแลในเรื่องการกำหนดมาตรฐานหรือคุณภาพอาจมีวัตถุประสงค์ทางสังคมที่หลากหลาย
เช่น การคุ้มครองผู้บริโภค ความปลอดภัยของสินค้า การปกป้องรักษาสิ่งแวดล้อม
หรือการคุ้มครองคนงาน เป็นต้น โดยรัฐอาจบังคับโดยการลงโทษทางอาญา
การเพิกถอนใบอนุญาตประกอบการ การปรับทางแพ่ง หรือใช้วิธีจูงใจแบบอื่น ๆ
ตัวอย่างของการควบคุมกำกับดูแลโดยการกำหนดมาตรฐาน คือ ในอุตสาหกรรมการผลิตรถยนต์
รัฐได้วางมาตรฐานของการผลิตรถยนต์เพื่อความปลอดภัยของผู้โดยสาร
ในบางอุตสาหกรรมหรือบางสถานการณ์รัฐจะเข้าแทรกแซงอุตสาหกรรมด้วยมีวัตถุประสงค์อื่นที่ไม่ใช่ทางเศรษฐศาสตร์
กล่าวคือรัฐพยายามมิให้ระบบตลาดในอุตสาหกรรมนั้นขัดแย้งกับคุณค่าในสังคมหรือทางเลือกของสังคม
กล่าวคือหากมีความขัดแย้งเกิดขึ้น
รัฐต้องทำหน้าที่ประสานความขัดแย้งของระบบตลาดและมูลค่าของสังคม
และมุมมองทางด้านที่ไม่ใช่ทางเศรษฐศาสตร์ (Non-economic objectives) ปัญหาทางจริยธรรมในระบบตลาดได้มีผลกระทบโดยตรงต่อโครงสร้างความสัมพันธ์ในสังคม
ระบบตลาดอิงอยู่บนมูลค่าของสินค้าหรือวัตถุ
ขาดการคำนึงถึงมูลค่าทางสังคมกล่าวคือระบบตลาดอาจจะส่งเสริมให้เกิดมูลค่าทางสินค้าเพิ่มขึ้น
แต่ระบบกลไกในสังคมอาจถูกทำลายหรือลดคุณค่าที่สำคัญทางสังคมลง
ซึ่งอาจทำให้กลายเป็นสังคมที่เน้นแต่วัตถุ
หากขาดการการใส่ใจทางมูลค่าสังคมในการกำกับดูแลอุตสาหกรรมบางประเภทที่มีผลกระทบหรืออิทธิพลต่อโครงสร้างความสัมพันธ์ทางสังคม
ตัวอย่างของการควบคุมกำกับดูแลทางสังคม เช่น การจัดระบบการจราจร
การจัดระเบียบเพื่อความปลอดภัย การจัดสรรคลื่นความถี่วิทยุหรือโทรทัศน์
การอนุญาตขายหรือจำหน่ายยา การกระจายบริการสาธารณสุขและการศึกษา
ระบบประกันสังคม และการอนุรักษ์สิ่งแวดล้อม เป็นต้น
รัฐอาจสร้างกฎเกณฑ์หรือมาตรการการควบคุมกำกับดูแลอุตสาหกรรม
เพื่อบรรลุวัตถุประสงค์นโยบายทางสังคมหรือการเมือง ตัวอย่างเช่น
รัฐอาจมีนโยบายกระจายความมั่งคั่งไปสู่ชนบท
รัฐอาจวางกฏเกณฑ์บังคับผู้ประกอบการต้องให้บริการอย่างเท่าเทียมกับชนบทที่ห่างไกล
หากได้รับสัมปทานจากรัฐ หรือเพื่อคุ้มครองผู้บริโภค
รัฐอาจกำหนดกฎระเบียบเรื่องมาตราฐานความปลอดภัยของสินค้าหรือการให้บริการ
รวมทั้งรัฐอาจใช้มาตราการสนับสนุนทางการเงินในกิจการที่เกี่ยวกับสินค้าสาธารณะ
เช่น การศึกษา บริการสาธารณสุข หรือ การประกันสังคม เป็นต้น
ไม่มีความคิดเห็น:
แสดงความคิดเห็น