แนวคิดพื้นฐานการจัดตั้งกองทุนสำรองเลี้ยงชีพ

                  แนวคิดพื้นฐานที่เกี่ยวข้องกับกองทุนสำรองเลี้ยงชีพนั้นมีรากฐานมาจากทฤษฎีสวัสดิการสังคมที่พัฒนามาเนิ่นนานจากแนวความคิดของกลุ่มประเทศตะวันตก กองทุนสำรองเลี้ยงชีพนั้นได้จัดตั้งขึ้นและมีการดำเนินงานมาช้านานแล้ว โดยในแต่ละประเทศจะมีรูปแบบและวิธีการดำเนินงานที่แตกต่างกัน บางประเทศก็ประสบความสำเร็จ แต่บางประเทศก็ล้มเหลว  ต่อมาธนาคารโลกก็ได้เริ่มเข้ามามีบทบาทในการผลักดันให้มีการปฏิรูปกองทุนประกันสังคม โดยได้จัดให้มีการศึกษาวิจัยแนวทางการปฏิรูประบบกองทุนประกันสังคมและกองทุนสำรองเลี้ยงชีพของประเทศต่าง ๆ ทั้งประเทศที่พัฒนาแล้วและประเทศกำลังพัฒนา จนกระทั่งได้จัดทำเอกสารกรอบแนวคิดเพื่อการปฏิรูปกองทุนประกันสังคมและกองทุนสำรองเลี้ยงชีพขึ้นซึ่งแนวความคิดดังกล่าวได้รับการยอมรับค่อนข้างมาก

                  ในบทความนี้ได้ศึกษาแนวความคิดพื้นฐานเกี่ยวกับกองทุนสำรองเลี้ยงชีพโดยอิงกับสองทฤษฎีหลัก กล่าวคือ ทฤษฎีพื้นฐานกลุ่มแรกคือทฤษฎีสวัสดิการสังคม ซึ่งถือเป็นรากเหง้าของระบบกองทุนประกันสังคม ซึ่งแบ่งย่อยออกเป็นสามทฤษฎีย่อย และทฤษฎีพื้นฐานในกลุ่มที่สองคือทฤษฎีกองทุนสำรองเลี้ยงชีพสมัยใหม่ของธนาคารโลก ซึ่งพอจะสรุปรายละเอียดได้ดังนี้

1 ทฤษฎีสวัสดิการสังคม (Social welfare theory)

                  แนวคิดสวัสดิการสังคม เกิดครั้งแรกที่ประเทศเยอรมัน การเกิดขึ้นของทฤษฎีสวัสดิการสังคมสืบเนื่องมาจากสองปัจจัยหลักคือ ประการแรกเงื่อนไขของการเติบโตของภาคอุตสาหกรรมและสภาพทางเศรษฐกิจ ที่ทำให้เกิดช่องว่างของความแตกต่างของชนชั้นในระบบอุตสาหกรรมและการจ้างงาน ที่เห็นว่ารัฐมีหน้าที่ต้องดูแลปัญหาด้านแรงงาน และประการที่สองเงื่อนไขความจำเป็นในการดำรงชีวิต อาทิ การตายก่อนวัยสมควรของหัวหน้าครอบครัวทำให้ครอบครัวมีปัญหาเนื่องจากขาดรายได้หลักในการจุนเจือครอบครัว การชราภาพทำให้หมดรายได้ ทั้งที่ต้องดำรงชีพอยู่ หรือการว่างงานทำให้ขาดรายได้ และยังส่งผลทำให้เกิดความสูญเสียทางสังคม อันเป็นปัจจัยเอื้อให้เกิดอาชญากรรมในสังคม  นอกจากนี้ ความเจ็บป่วย อุบัติเหตุ มีผลกระทบต่อรายได้บุคคลและผลผลิตมวลรวมของประเทศ  อัตราค่าจัางที่ต่ำ ไม่เพียงพอแก่การดำรงชีพ เป็นเหตุให้แรงงานขาดคุณภาพ หรือการประสบภัยธรรมชาติทำให้ช่วยเหลือตนเองไม่ได้  เป็นต้น ซึ่งเป็นเงื่อนไขของการเกิดสวัสดิการทางสังคม ซึ่งประเทศเยอรมันได้ออกกฎหมายว่าด้วยนโยบายสวัสดิการสังคมแห่งพันธรัฐเยอรมันขึ้น ซึ่งมีทั้งด้านการส่งเสริมการมีงานทำ การดูแลแรงงาน การประกันสังคม ทั้งในด้านสุขภาพอนามัย อุบัติเหตุ ผู้สูงอายุ หญิงตั้งครรภ์ และคลอดบุตร การตาย  ทุพลภาพ  รวมถึงการว่างงาน เป็นต้น 

                  ต่อมาในปี ค.ศ. 1883 เยอรมันก็ได้ออกพระราชบัญญัติประกันสุขภาพ (Health Insurance Act) ขึ้น ซึ่งถือเป็นประเทศแรกที่มีระบบประกันสังคมที่มีกฎหมายรับรองสถานะอย่างเป็นทางการ ทั้งนี้ สวัสดิการสังคมของเยอรมันสามารถแบ่งออกได้เป็นสามกลุ่มคือ การสังคมสงเคราะห์ (Social  Assistance) การประกันสังคม (Social Insurance) และการบริการสังคม (Social  Service) แต่อย่างไรก็ตาม แนวคิดการสวัสดิการสังคมในระยะแรกนั้นเป็นการเกิดขึ้นเพราะสถานภาพปัญหาทางสังคม มิใช่เพื่อการช่วยเหลือคนงานโดยตรง แต่เป็นการป้องกันแรงงานไปร่วมกับขบวนการต่อต้านรัฐบาล  ต่อมาแนวคิดเรื่องสวัสดิการสังคมก็แพร่หลายยังประเทศแถบยุโรปและอเมริกา แนวคิดเรื่องสวัสดิการทางสังคมในกลุ่มประเทศสังคมนิยมเห็นว่า รัฐมีหน้าที่ที่ต้องจัดสวัสดิการสังคมให้แก่ประชาชนทุกคน  เพราะระบอบการปกครองแบบสังคมนิยมนั้นปัจจัยการผลิตเป็นของส่วนรวมกล่าวคือเป็นของชนชั้นแรงงานโดยรวม จึงถือว่าประชาชนมีสิทธิสมบูรณ์ที่จะได้รับผลจากผลผลิตที่พวกเขาสร้างขึ้น  แต่ระบบการแจกจ่ายก็มอบหมายให้รัฐเป็นผู้แจกจ่ายจากส่วนกลาง หลักคิดของกลุ่มนี้จึงอยู่บนฐานของเพื่อความมั่นคงทางสังคม (Social Security) เป็นหลัก

                  ในกลุ่มประเทศสวีเดน นอร์เวย์ เดนมาร์ก ฟินแลนด์ หรือในกลุ่มประเทศสแกนดิเนเวีย มีแนวคิดว่า รัฐต้องส่งเสริมบริการประชาชนในทุกกลุ่มคนทุกชุมชน ในทุก ๆ ด้าน ทั้งด้านรายได้ การศึกษา การสาธารณสุข ความมั่นคงปลอดภัย และเสรีภาพในสังคมด้านต่าง ๆ  ซึ่งระบบดังกล่าวได้รับการยอมรับว่าเป็นรัฐสวัสดิการ (Welfare State) ประเภทหนึ่ง ซึ่งทำให้ประชาชนมีความมั่นคง มั่งคั่ง และมีเสรีภาพสูงสุด ซึ่งมีแนวทางการดำเนินงานโดยผ่านกระบวนการเคลื่อนไหวของกลุ่มแรงงาน ศาสนา สหกรณ์ กลุ่มเกษตรกร ทำให้การกระจายทรัพยากรเป็นธรรม ทำให้การสลายความแตกต่างระหว่างชนชั้นอย่างสันติวิธี (AIC  1981)  สำหรับแนวคิดเรื่องสวัสดิการทางสังคมในอเมริกา ก็เกิดในลักษณะคล้าย ๆ กัน ในลักษณะมีความต้องการที่จะป้องกันการแพร่ขยายของลัทธิสังคมนิยม  และเพื่อการแก้ปัญหาจากระบบการขยายภาคอุตสาหกรรมที่เสียสมดุล ซึ่งก่อให้เกิดภาวะเศรษฐกิจตกต่ำ  แต่เพื่อต้องการเพิ่มกำลังซื้อ (Effective  Demand)  จึงได้มีรัฐบัญญัติความมั่นคงทางสังคม (Social Security Act 1935)  เพื่อเป็นการบรรเทาปัญหาทางสังคม โดยในช่วงแรก จะ เน้นไปที่สวัสดิการสังคมเพื่อความมั่นคงของประเทศ  ต่อมาได้มีการขยายแนวคิด ซึ่งส่วนใหญ่ได้ปรับรูปแบบตามลักษณะการเมืองการปกครองหรือระบอบการปกครองเป็นหลัก เช่น แนวมาร์กซิสต์ หรือลัทธิเสรีนิยม เป็นต้น กล่าวคือแนวคิดของกลุ่มสังคมนิยม ก็เน้นแบบรอบด้าน โดยเห็นว่ารัฐต้องแทรกแซงและควบคุมกลไกตลาดเพื่อป้องกันการเอาเปรียบของชนชั้นสูง  โดยมีเป้าหมายสูงสุดคือการดำรงไว้ซึ่งระบบทุนนิยม กล่าวคือ การต่อสู้ของชนชั้นแรงงานทำให้นายทุนต้องยอมลดการขูดรีดโดยจัดสวัสดิการให้  ช่วยลดต้นทุนการพัฒนาและการฝึกอบรมในกระบวนการผลิตของเอกชน เป็นกลไกรักษากองทัพสำรองของแรงงานเพื่อการแก้ไขภาวะคนล้นงานและงานล้นคน เป็นการลดความขัดแย้งระหว่างนายทุนกับแรงงาน และเป็นระบบสร้างปทัสถานของระบบทุนนิยมเดียวกันไว้ โดยดำเนินการแบบค่อยเป็นค่อยไปตามแนวทางของมาร์กผ่านกระบวนการยกระดับสิทธิเสรีภาพของบุคคลเพื่อความเท่าเทียมระหว่างชนชั้นตามแนวของพวกเสรีนิยม ซึ่งแนวคิดดังกล่าวมีความนิยมอย่างมากในอังกฤษ  ความเป็นรัฐสวัสดิการในยุคนี้จึงมีลักษณะสวัสดิการสังคมเพื่อประชาชน เป็นสิทธิพื้นฐานทางสังคม (Social Basic Right) แนวเสรีนิยมและอนุรักษ์นิยม เห็นว่าสวัสดิการทางสังคมควรเป็นไปตามกลไกตลาดเพื่อไม่เป็นการขัดขวางพลังการผลิต และประสิทธิภาพการใช้ทรัพยากรอย่างมีประสิทธิภาพ และรัฐไม่ต้องใช้เงินเพื่อสวัสดิการมาก  โดยกลุ่มนี้เห็นว่า ความยากจนและความทุกข์ยากเป็นปัญหาของบุคคลที่เกิดขึ้นเพราะความล้มเหลวหรือความด้อยศักยภาพของคน ๆ นั้น ไม่ใช่ปัญหาของระบบหรือโครงสร้าง ระบบตลาดเสรี ปัจเจกต้องแข่งขันเสรีตามความสามารถของตน จึงเป็นไปไม่ได้ที่ทุกคนจะเท่าเทียมกัน และทุกคนมีสิทธิในชีวิตตนเอง ดังนั้นสิทธิจึงไม่ใช่ของสังคม ดังนั้น สวัสดิการทางสังคมของพวกเสรีนิยมจึงเห็นว่าเป็นเรื่องของความใจบุญสุนทานของคนในสังคมที่มีให้แก่กัน มากกว่าเป็นเรื่องของรัฐ  หลักแนวคิดของกลุ่มนี้จึงเน้นไปที่ความเป็นปึกแผ่นของสังคม (Solidarity) และคำนึงถึงสิทธิของประชาชน (Civil Right)  ที่เน้นความเสมอภาค ความยุติธรรม บนฐานของระบบทุนนิยมที่อาศัยกลไกระบบตลาดเสรีเป็นตัวกำหนด 

  

                  กล่าวโดยสรุป แนวคิดด้านสวัสดิการสังคมได้มีการพัฒนาอย่างต่อเนื่องมาโดยลำดับซึ่งมีหลักการที่สำคัญ ดังนี้ 

                  (ก) การจัดสวัสดิการต้องคำนึงถึงความต้องการจำเป็น (Needs)

                  (ข) การกำหนดกลุ่มเป้าหมายเฉพาะให้ครอบคลุมและตามหลักสากล (Universal coverage)

                  (ค) ประชาชนทุกคนมีสิทธิที่จะได้รับบริการสังคมเพื่อความมั่นคงของสังคมในฐานะความเป็นพลเมือง (Citizenship)

                  (ง) จัดระบบบริการทั้งสามด้าน ได้แก่ สังคมสงเคราะห์ (Social Assistance) ประกันสังคม (Social Insurance) และบริการสังคม (Social Service)

                  (จ) คำนึงถึงความรับผิดชอบ สิทธิ ความเสมอภาค และความยุติธรรม (Responsibility, Rights, Equity and Fairness) 

                  ทฤษฎีสวัสดิการได้มีการพัฒนามาอย่างต่อเนื่อง ซึ่งในระยะเวลาต่อมาได้เกิดแนวคิดใหม่เรียกว่าแนวคิดโครงข่ายความปลอดภัยของสังคม (Social Safety Net) ซึ่งเป็นแนวคิดของพวกเสรีนิยมแนวใหม่ (Neo  liberalism)   เกิดขึ้นช่วงหลังสงครามโลกครั้งที่สองที่เน้นการฟื้นฟูเศรษฐกิจหลังสงคราม สวัสดิการสังคมจึงถูกกำหนดขึ้นเพื่อแก้ไขปัญหาสังคม และถือเป็นช่วงของการสถาปนาเป็นรัฐสวัสดิการ (Welfare  State)  ของหลายๆ ประเทศโดยเน้นสวัสดิการแบบถ้วนหน้า (Welfare for all) ทำให้รัฐมีค่าใช้จ่ายเพื่อสวัสดิการสังคมสูงและมีการคิดภาษีระบบก้าวหน้าขึ้น แนวคิดนี้ได้รับความนิยมอย่างสูงในช่วง ปี ค.ศ. 1945-1975 และถือเป็นช่วงของการมีอำนาจของชนชั้นล่าง  และค่อย ๆ กลับไปสู่แนวคิดเสรีนิยมให้มีอีกครั้งในช่วงหลัง ปี ค.ศ. 1980 อันเนื่องมาจากการลดลงของนักลงทุนภาคเอกชน อัตราว่างงานที่เพิ่มขึ้น ปัญหาการเงินการคลังมีมาก ทำให้หลายๆประเทศต้องหันกลับมาลดสวัสดิการสังคมและลดอัตราภาษีเพื่อจูงใจให้เอกชนลงทุน  เพื่อปล่อยให้อัตราค่าจ้างเป็นไปตามกลไกตลาด  ในยุคของเสรีนิยมใหม่ (Neo liberalism)  ที่เน้นการจัดสวัสดิการแบบเฉพาะเจาะจงแบบสวัสดิการขั้นต่ำ หรือที่เรียกว่า Social Safety Net กล่าวคือเป็นสวัสดิการสังคมในระดับที่พอให้คนจนอยู่ได้ และเน้นการช่วยเหลือเฉพาะคนหรือกลุ่มคนที่จำเป็นต้องช่วยเหลือ  และให้ภาคเอกชน ชุมชน จัดระบบสวัสดิการเพื่อช่วยเหลือตนเอง ก่อนที่จะเสนอขอรับความช่วยเหลือจากภาครัฐ แนวคิดนี้ได้แพร่หลายในช่วงทศวรรษที่ 1990 ซึ่งถือเป็นช่วงเปลี่ยนผ่านจากแนวคิดที่ว่าสวัสดิการเพื่อทุกคนทุกชนชั้นมาเป็นสวัสดิการที่สนองความจำเป็น   ขั้นต่ำ ซึ่งแต่ละประเทศมีการกำหนดเกณฑ์ขั้นต่ำที่แตกต่างกันออกไป สำหรับกลุ่มคนด้อยโอกาส  ซึ่งก็มีบางแนวคิดมาจากสิทธิพื้นฐานทางสังคม (Social Basic Right) ซึ่งธนาคารโลกได้กำหนดตามแนวทางสังคมสงเคราะห์ (Social Assistance) ประกันสังคม (Social Insurance) และบริการสังคม (Social Service)  และการจัดสวัสดิการสังคมก็ถือเป็นการลงทุนทางสังคม องค์กรแรงงานระหว่างประเทศ ที่มองว่าการคุ้มครองที่สังคมจัดให้สมาชิกโดยมาตรการของรัฐ ก็เพื่อปกป้องผู้ประกันตนให้รอดพ้นจากความทุกข์ยากหากขาดรายได้ เจ็บป่วย คลอดบุตร ชราภาพฯลฯ  ซึ่งกองทุนการเงินระหว่างประเทศก็ได้นำแนวคิดนี้มาใช้  ในการเปิดเสรี ยกเลิกระเบียบการควบคุมโดยรัฐ และการแปรรูปให้เอกชน นั้น คือ แนวคิด Social Safety Net  จึงมีได้จำกัดเฉพาะสวัสดิการที่จัดโดยรัฐ แต่เป็นระบบที่จัดโดยภาคเอกชนด้วย  กลุ่มนี้ได้ขยายขอบข่ายของสวัสดิการสังคม โดยคำนึงถึงสิทธิความรับผิดชอบต่อสังคม (Right and Social Responsibility)  ความเสมอภาคทางสังคม (Social  Equality) และ ความอิสระเสรี (Freedom)

                  นอกจากนี้แล้ว ยังได้มีการพัฒนาเป็นอีกแนวความคิดหนึ่งเรียกว่า แนวคิดระบบสวัสดิการชุมชน (Community Welfare) ซึ่งเป็นแนวคิดที่พัฒนามาจาก Social Safety Net ที่ให้ความสำคัญของการมีส่วนร่วมและการจัดสวัสดิการโดยเอกชนและชุมชน  ซึ่งผู้ที่มีอิทธิพลต่อแนวคิดนี้คือ Gidden ที่เป็นเจ้าของความคิด Autotelitic-Self ซึ่งเขาได้เสนอแนวคิดการจัดสวัสดิการทางบวกที่ไม่กระทบต่อผู้เสียภาษี กล่าวคือ  การทำให้ทุกคนที่เสี่ยงต่อความทุกข์ยากได้ตระหนักและเคารพในศักดิ์ศรีของตน ในการที่จะเรียนรู้และทำตนให้พ้นจากภาวะยากลำบาก ซึ่งคือการเน้นการพึ่งตนเองนั่นเอง  ซึ่งแนวคิดนี้สอดคล้องกับแนวเสรีนิยมที่ว่ารัฐไม่ควรเข้าไปจัดสวัสดิการมากนัก แต่ควรปล่อยให้เป็นบทบาทของบุคคลและชุมชนจัดการเอง

2 ทฤษฎีการออมเพื่อเกษียณ

                  ตั้งแต่ในช่วงทศวรรษที่ 1980 ธนาคารโลก ให้ความสำคัญกับความจำเป็นในการประกันสังคม (Social Insurance) และระบบออมตามสัญญา (Contract Savings System) เพื่อให้ความช่วยเหลือหรือสนับสนุนในเรื่องรายได้แก่ผู้สูงอายุในประเทศกำลังพัฒนา ซึ่งประเทศต่าง ๆ ทั่วโลกกำลังเผชิญกับแรงกดดันจากการเปลี่ยนแปลงโครงสร้างประชากรไปสู่การเป็นสังคมผู้สูงอายุ  อันเป็นผลมาจากความก้าวหน้าด้านการแพทย์ซึ่งทำให้ประชากรมีอายุเฉลี่ยสูงขึ้นอย่างมาก  และผลจากการวางแผนครอบครัวอย่างมีประสิทธิภาพซึ่งทำให้อัตราการเกิดลดลง จากข้อมูลสถิติพบว่า ในปี 2005 ประเทศในแถบเอเชียมีสัดส่วนผู้สูงอายุ (อายุตั้งแต่ 60 ปี ขึ้นไป) คิดเป็นร้อยละ 9 ของจำนวนประชากรทั้งหมด และในอีก 20 ปีข้างหน้าจะเพิ่มขึ้นเป็นร้อยละ 15  ซึ่งแนวโน้มดังกล่าวเห็นได้ชัดเจนเช่นเดียวกันในประเทศญี่ปุ่นและประเทศในแถบยุโรปซึ่งมีสัดส่วนผู้สูงอายุคิดเป็นร้อยละ 26 และ 21 ตามลำดับ และจะเพิ่มขึ้นเป็นร้อยละ 35 และ 28 ตามลำดับ ในอีก 20 ปีข้างหน้า ดังนั้น เพื่อเป็นการแบ่งเบาภาระของภาครัฐและประชากรวัยทำงานในอนาคตในการเลี้ยงดูผู้สูงอายุหรือผู้ที่ไม่มีงานทำ รัฐบาลจึงต้องรณรงค์ส่งเสริมให้ประชาชนมีการออมเงินไว้ใช้ในยามเกษียณ

               กรอบแนวความคิดของธนาคารในเรื่องการออมเพื่อเกษียณเกิดขึ้นจากประสบการณ์ที่ธนาคารโลกสนับสนุนการปฏิรูประบบการประกันสังคมในบรรดาประเทศกำลังพัฒนา โดยได้วางหลักการสำคัญไว้เรียกว่า "ทฤษฎีเสาหลัก" (Multi-pillar framework) ซึ่งปรากฏในรายงานปี ค.ศ. 2005 เรื่อง “Old Age Income Support in the 21st Century: An International Perspective on Pension Systems and Reform” ซึ่งในรายงานดังกล่าวนี้ได้นำเสนอพัฒนาการด้านแนวคิดของธนาคารโลกและกรอบนโยบายที่มีความยืดหยุ่นอย่างเพียงพอในการระบุเงื่อนไขที่หลากหลายของแต่ละประเทศและธนาคารโลกเสนอแนะว่าไม่มีทางแก้ปัญหาที่เป็นสากลในระบบกองทุนสำรองเลี้ยงชีพและไม่มีรูปแบบกองทุนสำรองเลี้ยงชีพที่ง่ายสำหรับใช้กับสถานการณ์ที่แตกต่างกันของทุกประเทศ

                  กรอบแนวคิดนี้เสนอแนะว่าการประเมินของเงื่อนไขและขีดความสามารถเริ่มต้นและการกำหนดวัตถุประสงค์หลัก  รวมทั้งเสนอแนะให้มีการประเมินรูปแบบที่เป็นไปได้สำหรับระบบกองทุนสำรองเลี้ยงชีพโดยการออกแบบการปฏิรูประบบกองทุนสำรองเลี้ยงชีพตามกรอบหลักการดังกล่าว ซึ่งมีรายละเอียดดังนี้

                  (ก) A non-contributory zero pillar

                  เป็นรูปแบบของการประกันสังคมหรือการให้ความช่วยเหลือทางสังคมโดยได้รับการสนับสนุนทางการเงินรัฐบาลท้องถิ่น รัฐบาลภูมิภาค และรัฐบาลกลาง ซึ่งมีการอนุญาตเงื่อนไขทางคลัง เพื่อจัดการกับปัญหาความยากจนและให้ผู้สูงอายุได้รับการปกป้อง ซึ่งเป็นการประกันว่าบุคคลที่มีรายได้ยังชีพต่ำควรได้รับการคุ้มครองปกป้องขั้นพื้นฐานในช่วงสูงวัยหรือเกษียณ ฉะนั้น รูปแบบ ระดับ การจัดสรร และการกระจายผลประโยชน์ขึ้นอยู่กับการแพร่กระจายและความจำเป็นของกลุ่มผู้ที่ต้องพึ่งพา และทรัพยากรทางการคลังและการออกแบบระบบกองทุนสำรองเลี้ยงชีพ

                  (ข) A mandatory first pillar

                  เป็นระบบแบบบังคับ โดยประชาชนจ่ายส่วนหนึ่งและรัฐจะจ่ายเงินอุดหนุนอีกส่วนหนึ่ง ที่บริหารโดยหน่วยงานของรัฐกำหนดผลประโยชน์เป็นอัตราขั้นต่ำที่สมาชิกจะได้รับ  ในรูปแบบนี้สามารถมีหลายระดับของรายได้ที่มีวัตถุประสงค์ในการทดแทนบางส่วนของรายได้ก่อนเกษียณตลอดชีวิต เสาหลักแรกได้ระบุเรื่องความเสี่ยงของรายได้ต่ำและการจัดทำแผนงานที่ไม่เหมาะสม ในประเทศไทยได้แก่ กองทุนชราภาพของระบบประกันสังคม 

                  (ค) A mandatory second pillar

                  เป็นระบบแบบบังคับ โดยรัฐบังคับให้ประชาชนออมเพื่อเพิ่มหลักประกันในยามชราโดยอาศัยผลแห่งการทำงานของตนเอง รูปแบบการออมเป็นบัญชีรายบุคคล เอกชนเป็นผู้บริหาร โดยกำหนดกลุ่มทางเลือกต่าง ๆได้แก่ การบริหารจัดการลงทุนทั้งเชิงรับและเชิงรุก รวมทั้งเงื่อนไขของทางเลือกต่าง ๆในเลือกลงทุน ผู้จัดการบริหารกองทุนและทางเลือกในการยกเลิกหรือถอนการลงทุน แผนการอดออมสร้างความเชื่อมโยงอย่างชัดเจนในการอดออม ความสามารถในการดำเนินงาน และผลประโยชน์ รวมถึงการพัฒนาตลาดการเงิน สำหรับในประเทศไทยมีกองทุนบำเหน็จบำนาญข้าราชการ (กบข.) ซึ่งน่าจะจัดได้ว่าเป็นเสาหลักต้นที่ 2 แต่จำกัดขอบเขตบังคับใช้เฉพาะกับข้าราชการเท่านั้น นอกจากนี้ กระทรวงการคลังอยู่ระหว่างการเสนอหลักการเพื่อออกกฎหมายจัดตั้งกองทุนภาคบังคับสำหรับแรงงานภาคเอกชนเพื่อให้มีหลักประกันในการดำรงชีพเช่นเดียวกับข้าราชการ

                  (ง) A voluntary third pillar

                  เป็นระบบการออมแบบสมัครใจ รูปแบบการออมเป็นบัญชีรายบุคคล เอกชนเป็นผู้บริหาร รัฐให้การสนับสนุนด้วยการให้สิทธิประโยชน์ทางภาษี ในประเทศไทยได้แก่ กองทุนสำรองเลี้ยงชีพและกองทุนรวมเพื่อการเลี้ยงชีพ ซึ่งเป็นรูปแบบที่มีลักษณะที่ค่อนข้างยืดหยุ่นและมีดุลพินิจในตัวเอง หลักการนี้จะชดเชยความแข็งในการออกแบบรูปแบบอื่น แต่รวมถึงความเสี่ยงอื่น ๆ ที่คล้ายคลึงกันเหมือนหลักการที่สอง      

                  (จ) A non-financial fourth pillar

                  หมายความรวมถึงการเข้าถึงความสนับสนุนอย่างไม่เป็นทางการ เช่น การสนับสนุนทางครอบครัว หรือโครงการทางสังคมอย่างเป็นทางการอื่น ๆ เช่น ระบบประกันสุขภาพและที่อยู่อาศัย รวมถึงทรัพย์สินทางการเงินและไม่ใช่การเงิน เช่น การเป็นเจ้าของบ้านอยู่อาศัยและการไถ่ถอนจำนองอสังหาริมทรัพย์ เป็นต้น

                  นอกจากนี้ ธนาคารโลกยังให้ความสำคัญกับเกณฑ์การประเมินผล ซึ่งมีการประเมินผลสองระดับ คือ การประเมินผลระดับต้น (Primary evaluation criteria) และการประเมินผลระดับรอง (Secondary evaluation criteria) ซึ่งพยายามผลักดันและมุ่งเน้นให้มีการปรับปรุงให้มีประสิทธิภาพและประสิทธิผล ดังนี้

                  (ก) การประเมินผลระดับต้น (Primary evaluation criteria)

                  โดยที่กรอบนโยบายที่จะประเมินผลเริ่มตั้งแต่การออกแบบระบบทั้งหมดตั้งแต่การใช้เกณฑ์การประเมินผลทั้งสองระดับ ซึ่งเกณฑ์ในระดับต้นเป็นความสามารถของการปฏิรูปเพื่อดำรงรักษาความพอเพียง (Adequacy) ความสามารถแบกรับได้ (Affordability) ความยั่งยืน (Sustainability) ความเท่าเทียมกัน (Equitability) ความสามารถคาดการณ์ได้ (Predictability) และความเข้มแข็ง (Robustness) ในขณะที่การบรรลุเป้าหมายในการพัฒนาสวัสดิการในลักษณะที่เหมาะสมกับสภาพการณ์ในปัจจุบันและอนาคตของแต่ละประเทศ

                  (ข) การประเมินผลระดับรอง (Secondary evaluation criteria)

                  เป็นระบบและหรือการปฏิรูปที่มีการประเมินผลที่เกี่ยวข้องกับเกณฑ์การประเมินผลระดับต้น ทั้งนี้ เกณฑ์ประเมินผลระดับรองที่พิจารณาในการประเมินการมีส่วนร่วมในระบบของผลผลิตและความเติบโต ซึ่งอิงความเข้าใจที่มีขีดความสามารถของระบบประกันสังคมที่มีแหล่งรายได้เพื่อเกษียณที่มีประสิทธิภาพเชื่อมโยงอย่างชัดเจนกับความสามารถในการสนับสนุนความเสถียรภาพและการพัฒนาทางเศรษฐกิจ โดยมีเกณฑ์ที่เกี่ยวข้อง คือ การลดการบิดเบือนตลาดแรงงาน  การมีส่วนร่วมในการเคลื่อนย้ายการอดออมเงิน  การมีส่วนร่วมในการพัฒนาตลาดทางการเงิน ดังนั้น ระบบเงินกองทุนประกันสังคมหรือกองทุนสำรองเลี้ยงชีพสามารถให้ผลประโยชน์ได้ตามที่สัญญา การปฏิรูปควรจะสนับสนุนแรงงานและตลาดทุนที่มีประสิทธิภาพ มาตรการเสริมสร้างการอดออม

                  โดยสรุป แนวทางที่ธนาคารโลกใช้ในหลายโครงการในบรรดาประเทศกำลังพัฒนา ในปี ค.ศ. 2008 มีการเริ่มต้นกระบวนการในการเสริมสร้างการดำเนินงานตามกรอบแนวคิด คือ

                  (ก) การเริ่มต้นและทบทวนเอกสารกองทุนสำรองเกี่ยวกับการพัฒนานโยบายและสถาบัน

                  (ข) ความเชื่อมโยงกับเอกสารหลักกับความพยายามที่มุ่งเน้นกระบวนการเผยแพร่ความรู้

                  (ค) การจัดตั้งฐานข้อมูลทั่วโลกของตัวชี้วัดระบบประกันสังคม

                  (ง) การพัฒนาการตรวจสอบตัวชี้วัดและกระบวนการตรวจสอบความพยายามในการปฏิรูปที่มุ่งเน้นสนับสนุนมาตรการที่มีผลกระทบสูงสุด