ความเสี่ยงของการกำกับดูแล (Regulatory Risks)
โดยทั่วไปการกำกับดูแลมักต้องคำนึงถึงการควบคุมความเสี่ยงที่อาจเกิดขึ้น เช่น ความเสี่ยงที่เกิดจากความไม่เพียงพอของการให้บริการสาธารณะ บริการสิ่งอำนวยความสะดวกหรือโครงสร้างพื้นฐาน หรือตั้งอัตราค่าบริการสูงเกินไป ดังนั้น ในการควบคุมความเสี่ยงของการกำกับดูแลต้องปรับปรุงความเข้าใจเกี่ยวกับการตัดสินใจ วิธีการ และลำดับความสำคัญของการกำกับดูแล
รัฐบาลของกลุ่มประเทศสมาชิก OECD ตระหนักถึงความสำคัญและความจำเป็นของนโยบายความเสี่ยงที่มีประสิทธิภาพ พนักงานรัฐต้องจัดการกับความเสี่ยงอยู่เสมอในหลายด้าน เช่น เศรษฐกิจ การเงิน สาธารณสุข สิ่งแวดล้อม และความมั่นคง เป็นต้น หนักงานของรัฐต้องตัดสินใจเกี่ยวกับนโยบาย โครงการ และการให้บริการที่ความไม่แน่นอนในอนาคตเป็นปัจจัยสำคัญและไม่สามารถหลีกเลี่ยงได้ ดังนั้น จำเป็นต้องมีการประเมิน และจัดการความเสี่ยงเพื่อพัฒนานโยบายให้เหมาะสม นอกจากนี้ในสังคมที่มีความสลับซับซ้อน จำเป็นต้องแจ้งแก่ประชาชนทราบเกี่ยวกับลักษณะของความเสี่ยงและการแลกเปลี่ยนระหว่างทางเลือกนโยบายต่าง ๆ
แนวคิดของนโยบายความเสี่ยงในกิจการสาธารณะต้องพิจารณาในภาพกว้าง ทั้งนี้ไม่เพียงรวมว่าอะไรคือการบริหารความเสี่ยงหรือการวิเคราะห์ความเสี่ยง นอกจากนี้ยังมีการพิจารณาวิธีการการตัดสินใจที่เกี่ยวข้องกับความเสี่ยง เมื่อขอบเขตของผู้เล่นเกี่ยวข้อง นโยบายความเสี่ยงต้องการความร่วมมือประสานงานและประนีประนอมระหว่างวัตถุประสงค์ด้านนโยบาย มุมมอง เป้าหมาย และกิจกรรมที่แตกต่างกัน ความสามารถในการแก้ไขปัญหาของการบริหารงานภาครัฐมักจะจำกัด ความเสี่ยงเช่น ภัยธรรมชาติ ผู้ก่อการ้าย และโครงสร้างพื้นฐานสำคัญที่ต้องมีการประสานงานระหว่างหน่วยงานรัฐ ในท้ายที่สุด นโยบายความเสี่ยงจะเป็นต้องพิจารณาปัจจัย เช่น พื้นฐานทางกฎหมายและประวัติศาสตร์ หลักการ ระบบมูลค่าและทัศนคติ เป็นต้น
กระบวนการนโยบายความเสี่ยง
ประเทศในกลุ่ม OECD ได้พัฒนากรอบที่ชัดเจนและไม่ชัดเจนในการพัฒนาแนวทางแก้ไขการกำกับดูแลเพื่อจัดการกับความไม่แน่นอนและความเสี่ยง กรอบนโยบายความเสี่ยงของ OECD แบบได้เป็นสามขั้นตอน ดังนี้
การนิยามและประเมินความเสี่ยง (Defining and assessing risks)
องค์กรกำกับดูแลมีหน้าที่ต้องอุทิศตนเองให้กับการกำกับดูแล โดยถือว่าเป็นภาระงานอันสำคัญที่สุดเพื่อลดความเสี่ยงที่มีภัยอันตรายร้ายแรงที่สุด โดยต้องดำเนินการประเมินผลเพื่อระบุความเสี่ยงที่อาจเกิดขึ้นได้ในแง่ของต้นทุน ผลกระทบ และความเป็นไปได้ที่อาจเกิดขึ้น องค์กรกำกับดูแลจำเป็นจัดลำดับความสำคัญของการกำกับดูแลโดยประเมินจากปัจจัยต่าง ๆ
ในกิจการโครงสร้างพื้นฐานนั้น ความเสี่ยงในระยะเริ่มแรกเกิดจากความเป็นไปได้ว่าการผูกขาดโดยภาคเอกชนอาจเกิดขึ้นอย่างรวดเร็วหรือผู้ประกอบการที่มีอำนาจครอบงำตลาดอาจมีพฤติกรรมตั้งราคาเพื่อทำลายคู่แข่ง (predatory pricing) ความเสี่ยงเหล่านี้ต้องถูกกำหนดขอบเขตและประเมินผลโดยคำนึงถึงลำดับความสำคัญและต้องได้รับการทบทวนตรวจสอบจากองค์กรกำกับดูแลอยู่สม่ำเสมอ
การประเมินความเสี่ยงประกอบด้วยสองส่วนคือการกำหนดกรอบและคาดการณ์ วัตถุประสงค์ของการกำหนดกรอบคอเพื่อยึดจับประเด็นต่าง ๆ ที่สาธารณะอาจเข้าไปเกี่ยวข้องกับความเสี่ยงบางประการ สิ่งที่ถือว่าเป็นความเสี่ยงอาจแตกต่างกันในแต่ละกลุ่มบุคคล การกำหนดกรอบเป็นการวางรากฐานสำคัญของความต้องการของผู้ที่มีส่วนได้เสียเพื่อแบ่งปันความเข้าใจร่วมกันของความเสี่ยงที่อาจเกิดขึ้น การกำหนดกรอบสามารถนำไปสู่การปฏิบัติโดยการดำเนินการตรวจสอบเบื้องต้นถึงความอันตรายหรือความเสี่ยง พร้อมลำดับขั้นที่จัดลำดับความสำคัญไว้และโมเดลที่มีอยู่ในการจัดการความเสี่ยง นอกจากนี้ การกำหนดกรอบความเสี่ยงจำเป็นต้องกำหนดสมมุติฐานหลัก กฎว่าด้วยกระบวนการในการคาดการณ์ความเสี่ยง
วัตถุประสงค์ของการคาดการณ์ความเสี่ยงเป็นการกำหนดพื้นฐานความรู้สำหรับการตัดสินใจทางนโยบายว่าควรพิจารณาในแง่ของความเสี่ยง หากใช่ความเสี่ยงควรจะต้องลดลงและถูกรวบรวมไว้ การคาดการณ์ความเสี่ยงประกอบด้วยการประเมินทางวิทยาศาสตร์ของความเสี่ยงและคำถามที่เกี่ยวกับผลกระทบทางเศรษฐศาสตร์
ขึ้นอยู่กับแหล่งของความเสี่ยงและวัฒนธรรมของการบริหารงานภาครัฐ วิธีการต่าง ๆ ในการจัดโครงสร้างการประเมินความเสี่ยง การยืนยันผลของการประเมินความเสี่ยงถือว่าเป็นการยาก โดยเฉพาะความสัมพันธ์ระหว่างเหตุและผลที่ยากแก่การเข้าใจ ความสำคัญประการต่อมาคือคุณลักษณะทางกายภาพของความเสี่ยงที่เป็นความรู้ในรายละเอียดของความกังวลของสาธารณชนเกี่ยวกับความเสี่ยงละผลที่อาจเกิดขึ้นในสังคมและการตอบสนองทางการเมือง แง่มุมที่วิจารณ์กันมากคือการพิจารณาความทนต่อความเสี่ยงของสาธารณชน
การจัดการความเสี่ยง (Risk management)
การจัดการความเสี่ยงเกี่ยวข้องกับความเสี่ยงในเรื่องความมีประสิทธิภาพและความยอมรับ กระบวนการขั้นตอนในการเข้าไปแทรกแซงเป็นประเด็นสำคัญ การจัดการความเสี่ยงอาจเกี่ยวข้องกับการวางกลยุทธ์เพื่อลดการเกิดความเสี่ยงหรือการลดผลกระทบทางลบของความเสี่ยงดังกล่าว ตัวอย่างเช่น การห้ามมิให้มีการควบรวมกิจการที่อาจก่อให้เกิดการผูกขาดในตลาดหรือการกำกับดูแลอัตราค่าบริการของผู้ประกอบการรายใหญ่ในกิจการโทรคมนาคม
การจัดการความเสี่ยงยังเกี่ยวข้องกับการตัดสินใจว่าความเสี่ยงเป็นประเด็นเรื่องของสาธารณะหรือควรให้เป็นภาระหน้าที่ของเอกชน นอกจากนี้ การจัดการความเสี่ยงเกี่ยวกับการคัดเลือกเทคนิคการกำกับดูแลที่เหมาะสมหรือเทคนิคในการระบุความเสี่ยงที่อาจเกิดขึ้น
การจัดการความเสี่ยงมีเป้าหมายเพื่อออกแบบและดำเนินการและเยียวยาเพื่อจัดการกับความเสี่ยง โดยมีเป้าหมายที่จะหลีกเลี่ยง ลด ย้าย หรือระงับความเสี่ยงเหล่านั้น การจัดการความเสี่ยงอาจอิงลำดับขั้นตอนที่อำนวยความสะดวกกระบวนการตัดสินใจอย่างเป็นระบบ ทั้งนี้ เริ่มต้นด้วยการระบุขอบเขตของทางเลือกการจัดการความเสี่ยงที่เป็นไปได้ และเลือกทางเลือกการจัดการความเสี่ยงโดยมากจะเลือกหลังจากการ trade off ที่จำเป็นต้องดำเนินการระหว่างทางเลือกลำดับสอง ความจำเป็นในการพิจารณาความสามารถของรัฐบาลในการตอบสนองกับวิกฤตเมื่อเกิดขึ้น ในสองขั้นตอนสุดท้ายรวมถึงการดำเนินการทางเลือกที่คัดเลือกไว้และการบังคับใช้กฎหมาย
การทบทวนและประเมินความเสี่ยง (Risk review and evaluation)
องค์ประกอบที่สำคัญของการควบคุมดูแลความเสี่ยงคือการทบทวนและประเมินความเสี่ยง การตรวจสอบการดำเนินงานมักถูกละเลยหรือไม่ไก้ไม่ปฏิบัติอย่างเป็นระบบ การประเมินผลกฎมักดำเนินการเมื่อเกิดวิกฤตขึ้นหรือการกำกับดูแลล้มเหลว จึงมีแนวโน้มว่าสถานการณ์เหล่านั้นอาจนำไปสู่การแก้ไขที่รวดเร็ว ดังนั้น มีความจำเป็นยิ่งยวดในการประเมินผลหลังจากมีเหตุการณ์เกิดขึ้น บทเรียนที่สำคัญคือวิธีการใหม่สำหรับการประเมินและบริหารจัดการความเสี่ยง
การสื่อสารความเสี่ยง (Risk Communication)
องค์ประกอบที่สำคัญอีกประการหนึ่งของกระบวนการความเสี่ยงคือการสื่อสารความเสี่ยง ซึ่งถือว่ามีความสำคัญมากในวงจรนโยบายความเสี่ยงทั้งหมด การสื่อสารความเสี่ยงควรจะสามารถทำให้สาธารณะเข้าใจเหตุผลของผลลัพธ์และการตัดสินใจตั้งแต่ขั้นตอนของการกำหนดกรอบความเสี่ยงและการคาดการณ์ความเสี่ยง นอกจากนี้ จำเป็นต้องช่วยสาธารณะในการตัดสินใจเลือกเกี่ยวกับความเสี่ยง เช่น การสร้างสมดุลความรู้ข้อเท็จจริงเกี่ยวกับความเสี่ยงกับผลประโยชน์ส่วนบุคคล ความกังวล ความเชื่อ และทรัพยากร หากบุคคลหรือกลุ่มบุคคลเกี่ยวข้องกับการตัดสินใจด้านความเสี่ยง การสื่อสารความเสี่ยงที่มีประสิทธิภาพสามารถสนับสนุนความทนต่อความคิดเห็นที่ขัดแย้งและสร้างหลักการพื้นฐานในการแก้ไขปัญหา การสื่อสารด้านความเสี่ยงอาจส่งผลกระทบอย่างกว้างขวางเกี่ยวกับวิธีที่สังคมจัดเตรียมจัดการกับความเสี่ยงและปฏิกิริยาต่อวิกฤตและหายนะ ซึ่งขึ้นอยู่กับความเข้าใจของสาธารณชน
ประสบการณ์เกี่ยวกับการสื่อสารความเสี่ยงชี้ให้เห็นจำนวนของบทเรียนและเครื่องมือ ผู้มีส่วนได้เสียที่เกี่ยวข้อง พนักงานเจ้าหน้าที่จำเป็นต้องหลีกเลี่ยงการนำผลประโยชน์ส่วนบุคคลมาทำลายผลประโยชน์สาธารณะ กระบวนการสื่อสารจะเป็นต้องปรับปรุงกับลักษณะของความเสี่ยงและต้องมีการประเมินผลความเสี่ยงอย่างเป็นธรรม ในขณะเดียวกันจำเป็นต้องแสดงให้ชัดเจนว่ามีข้อจำกัดของความรู้ทางวิทยาศาสตร์ ข้อสันนิษฐานหลักและความไม่แน่นอน
การตระหนักถึงประชาชนกลุ่มที่มีส่วนได้เสียโดยตรงในฐานะเป็นหุ้นส่วนโดยชอบธรรมในการดำเนินการประเมินความเสี่ยงคือการแก้ไขปัญหาในระยะสั้น แต่จำเป็นต้องให้ความสำคัญค่อนข้างมากกับการเข้าร่วมและกระบวนการที่นำไปสู่วิธีการจัดการที่ประสบความสำเร็จมากขึ้นเป็นการแก้ไขปัญหาระยะยาว
การบูรณาการความเสี่ยงกับนโยบายกำกับดูแลและแนวปฏิบัติ
ประเทศในกลุ่ม OECD ได้เดินตามองค์ประกอบของกระบวนการนโยบายที่อธิบายมาก่อนหน้านี้ การจัดการกับความเสี่ยงถือเป็นความท้าทาย หลายประเทศกำหนดวิธีการในการลดความเสี่ยง อย่างไรก็ตามวิธีการเฉพาะแตกต่างกันไปตามประเทศ แตกต่างกันตามหน่วยงาน และระยะเวลา โดยขึ้นอยู่กับความเสี่ยงเฉพาะ
ในหลักการแล้ว การกำกับดูแลความเสี่ยงเริ่มต้นด้วยการประเมินความเสี่ยงในอนาคตที่อาจเกิดขึ้น ซึ่งในทางปฏิบัติการกำกับดูแลอาจเป็นปฏิกิริยาต่อวิกฤตในปัจจุบัน ในบางกรณีการกำกับดูแลที่เน้นความเสี่ยงพยายามประเมินความน่าจะเกิดขึ้นในอนาคตของผลทางลบ โดยการทำการประเมินผลความเสี่ยง (risk assessment) วิธีการที่นิยมใช้ของการประเมินความเสี่ยงคือการประเมินความเสี่ยงทางสิ่งแวดล้อม (Environmental Impact Assessment) ในสหภาพยุโรป การเคลื่อนไหวของการประเมินความเสี่ยงในเชิงปริมาณได้รับการผลักดันจากข้อตกลงว่าด้วยสุขอนามัยและสุขอนามัยพืช (Agreement on Sanitary and Phytosanitary Standards: SPS) ที่กำหนดให้ต้องมีการปะเมินความเสี่ยงทางวิทยาศาสตร์เพื่อสนับสนุนข้อจำกัดการค้าระหว่างประเทศ
หลังจากคาดการณ์ความเสี่ยงแล้ว ผู้มีอำนาจตัดสินใจต้องตัดสินใจว่าจะดำเนินการอย่างไร ในการกำกับดูแลความเสี่ยงนั้น การบริหารความเสี่ยงจะดำเนินการโดยการเปรียบเทียบผลลัพธ์ของทางเลือกนโยบาย รวมทั้งทางเลือกในกรณีไม่ดำเนินการใด ๆ ด้วย แนวทางมาตรฐานในการประเมินว่าระดับความจำเป็นที่ต้องมีการกำกับดูแลอาจกระทำโดย RIA โดยเฉพาะอย่างยิ่งการใช้วิธีการวิเคราะห์ผลประโยชน์และต้นทุน (CBA) ในสหรัฐอเมริการาวปี ค.ศ. 1980 เริ่มมีการบังคับให้หน่วยงานรัฐใช้การวิเคราะห์ผลประโยชน์และต้นทุนในกฎของตน ในสหภาพยุโรป มีการกำหนดให้จัดทำการวิเคราะห์ผลประโยชน์และต้นทุนมากขึ้น ส่วนในออสเตรเลียก็มีการใช้มาหลายปีแล้ว และในญี่ปุ่นเองก็เริ่มใช้ตั้งแต่ปี ค.ศ. 2005
การแทรกแซงด้านการกำกับดูแลเพื่อจัดการความเสี่ยงอาจเกิดขึ้นหลายรูปแบบ และอาจกำหนดภาระในหลายจุดหรือหลายขั้นตอนของกระบวนการผลิตก็ได้ เช่น การกำหนดที่ปัจจัยการผลิต เทคโนโลยี ระดับกิจกรรม ผลผลิต และระดับความเสี่ยงเอง ผู้กำกับดูแลมีทางเลือกของเครื่องมือการกำกับดูแล เช่น การกำหนดมาตรฐาน การกำกับดูแลด้านราคา การกำกับดูแลด้านจำนวนหรือปริมาณ การกำกับดูแลด้านข่าวสาร หรืออาจผสมกัน
การเชื่อมโยงที่สำคัญระหว่างการระบุทางเลือกของการจัดการความเสี่ยงและการกำกับดูแล โดยเฉพาะทางเลือกการจัดการความเสี่ยงของความเสี่ยงบางประเภทซึ่งกลายเป็นส่วนหนึ่งของการกำกับดูแล องค์ประกอบของการกำกับดูแลต้องเดินตามนโยบายการกำกับดูแลเพื่อช่วยระบุเครื่องมือที่มีประสิทธิภาพในการดำเนินการทางเลือกจัดการความเสี่ยง นอกจากนี้ เครื่องมือประเมินการจัดการความเสี่ยงซึ่งกันและกันและเครื่องมือกำกับดูแลอาจเป็นวิธีการที่ดีที่สุดในการตัดสินใจเลือกทางเลือกที่ดีที่สุดในการจัดการกับปัญหาที่ซับซ้อนของการจัดการความเสี่ยง
ระบบที่เข้มแข็งของความเสี่ยงและการจัดการความเสี่ยงจำเป็นต้องใช้เครื่องมือประเมินความเสี่ยงและจัดการความเสี่ยง และยังต้องมีโครงสร้างสถาบันเพื่อนำร่องและตรวจสอบการวิเคราะห์เหล่านี้ การกำกับดูแลความเสี่ยงที่มีประสิทธิภาพจำเป็นต้องดำเนินการและบังคับใช้กฎหมาย สำหรับสถาบันอาจแตกต่างกันแต่ละประเทศ นอกจากนี้ การตัดสินใจจำเป็นต้องกำหนดความรับผิดชอบของการประเมินและจัดการความเสี่ยงเฉพาะเจาะจง ผลของการหลีกเลี่ยงความเสี่ยงและการโอนไปยังหน่วยงานอื่นเป็นความรับผิดชอบในการตรวจสอบควบคุมคุณภาพของการกำกับดูแลและนโยบาย
ความชอบธรรมของการกำกับดูแลความเสี่ยง (Legitimacy of risk regulation)
องค์กรกำกับดูแลต้องเผชิญกับปัญหาของความชอบธรรมในการตัดสินใจด้านการกำกับดูแล ปัญหาอาจเกิดจากผลของช่องว่างระหว่างความคิดเห็นของผู้เชี่ยวชาญและความคิดเห็นของคนธรรมดาทั่วไป และผลจากการแทรกแซงของฝ่ายการเมือง การขาดความรู้ ข้อมูล และกระบวนการวิเคราะห์สามารถก่อให้เกิดผลต่อคุณภาพของกระบวนการกำกับดูแล Breyer เสนอแนะว่ากระบวนการกำกับดูแลในเชิงที่ลดบทบาทของฝ่ายการเมือง (depoliticized regulatory process) อาจก่อให้เกิดผลที่ดีขึ้น แนวคิดขององค์กรกำกับดูแลอิสระได้ถูกวางบนพื้นฐานว่าองค์กรกำกับดูแลต้องมีความเฉพาะทาง มีความเชี่ยวชาญ และมีความสามารถในการพัฒนาและดำเนินการตามโครงการจัดการความเสี่ยงได้อย่างเหมาะสมและถูกต้อง ความเป็นอิสระและความเชี่ยวชาญจะช่วยส่งเสริมการยอมรับของสังคมโดยจะแสดงถึงความรับผิดชอบที่เพียงพอและกระบวนที่ชอบด้วยกฎหมาย
โดยทั่วไปการกำกับดูแลมักต้องคำนึงถึงการควบคุมความเสี่ยงที่อาจเกิดขึ้น เช่น ความเสี่ยงที่เกิดจากความไม่เพียงพอของการให้บริการสาธารณะ บริการสิ่งอำนวยความสะดวกหรือโครงสร้างพื้นฐาน หรือตั้งอัตราค่าบริการสูงเกินไป ดังนั้น ในการควบคุมความเสี่ยงของการกำกับดูแลต้องปรับปรุงความเข้าใจเกี่ยวกับการตัดสินใจ วิธีการ และลำดับความสำคัญของการกำกับดูแล
รัฐบาลของกลุ่มประเทศสมาชิก OECD ตระหนักถึงความสำคัญและความจำเป็นของนโยบายความเสี่ยงที่มีประสิทธิภาพ พนักงานรัฐต้องจัดการกับความเสี่ยงอยู่เสมอในหลายด้าน เช่น เศรษฐกิจ การเงิน สาธารณสุข สิ่งแวดล้อม และความมั่นคง เป็นต้น หนักงานของรัฐต้องตัดสินใจเกี่ยวกับนโยบาย โครงการ และการให้บริการที่ความไม่แน่นอนในอนาคตเป็นปัจจัยสำคัญและไม่สามารถหลีกเลี่ยงได้ ดังนั้น จำเป็นต้องมีการประเมิน และจัดการความเสี่ยงเพื่อพัฒนานโยบายให้เหมาะสม นอกจากนี้ในสังคมที่มีความสลับซับซ้อน จำเป็นต้องแจ้งแก่ประชาชนทราบเกี่ยวกับลักษณะของความเสี่ยงและการแลกเปลี่ยนระหว่างทางเลือกนโยบายต่าง ๆ
แนวคิดของนโยบายความเสี่ยงในกิจการสาธารณะต้องพิจารณาในภาพกว้าง ทั้งนี้ไม่เพียงรวมว่าอะไรคือการบริหารความเสี่ยงหรือการวิเคราะห์ความเสี่ยง นอกจากนี้ยังมีการพิจารณาวิธีการการตัดสินใจที่เกี่ยวข้องกับความเสี่ยง เมื่อขอบเขตของผู้เล่นเกี่ยวข้อง นโยบายความเสี่ยงต้องการความร่วมมือประสานงานและประนีประนอมระหว่างวัตถุประสงค์ด้านนโยบาย มุมมอง เป้าหมาย และกิจกรรมที่แตกต่างกัน ความสามารถในการแก้ไขปัญหาของการบริหารงานภาครัฐมักจะจำกัด ความเสี่ยงเช่น ภัยธรรมชาติ ผู้ก่อการ้าย และโครงสร้างพื้นฐานสำคัญที่ต้องมีการประสานงานระหว่างหน่วยงานรัฐ ในท้ายที่สุด นโยบายความเสี่ยงจะเป็นต้องพิจารณาปัจจัย เช่น พื้นฐานทางกฎหมายและประวัติศาสตร์ หลักการ ระบบมูลค่าและทัศนคติ เป็นต้น
กระบวนการนโยบายความเสี่ยง
ประเทศในกลุ่ม OECD ได้พัฒนากรอบที่ชัดเจนและไม่ชัดเจนในการพัฒนาแนวทางแก้ไขการกำกับดูแลเพื่อจัดการกับความไม่แน่นอนและความเสี่ยง กรอบนโยบายความเสี่ยงของ OECD แบบได้เป็นสามขั้นตอน ดังนี้
การนิยามและประเมินความเสี่ยง (Defining and assessing risks)
องค์กรกำกับดูแลมีหน้าที่ต้องอุทิศตนเองให้กับการกำกับดูแล โดยถือว่าเป็นภาระงานอันสำคัญที่สุดเพื่อลดความเสี่ยงที่มีภัยอันตรายร้ายแรงที่สุด โดยต้องดำเนินการประเมินผลเพื่อระบุความเสี่ยงที่อาจเกิดขึ้นได้ในแง่ของต้นทุน ผลกระทบ และความเป็นไปได้ที่อาจเกิดขึ้น องค์กรกำกับดูแลจำเป็นจัดลำดับความสำคัญของการกำกับดูแลโดยประเมินจากปัจจัยต่าง ๆ
ในกิจการโครงสร้างพื้นฐานนั้น ความเสี่ยงในระยะเริ่มแรกเกิดจากความเป็นไปได้ว่าการผูกขาดโดยภาคเอกชนอาจเกิดขึ้นอย่างรวดเร็วหรือผู้ประกอบการที่มีอำนาจครอบงำตลาดอาจมีพฤติกรรมตั้งราคาเพื่อทำลายคู่แข่ง (predatory pricing) ความเสี่ยงเหล่านี้ต้องถูกกำหนดขอบเขตและประเมินผลโดยคำนึงถึงลำดับความสำคัญและต้องได้รับการทบทวนตรวจสอบจากองค์กรกำกับดูแลอยู่สม่ำเสมอ
การประเมินความเสี่ยงประกอบด้วยสองส่วนคือการกำหนดกรอบและคาดการณ์ วัตถุประสงค์ของการกำหนดกรอบคอเพื่อยึดจับประเด็นต่าง ๆ ที่สาธารณะอาจเข้าไปเกี่ยวข้องกับความเสี่ยงบางประการ สิ่งที่ถือว่าเป็นความเสี่ยงอาจแตกต่างกันในแต่ละกลุ่มบุคคล การกำหนดกรอบเป็นการวางรากฐานสำคัญของความต้องการของผู้ที่มีส่วนได้เสียเพื่อแบ่งปันความเข้าใจร่วมกันของความเสี่ยงที่อาจเกิดขึ้น การกำหนดกรอบสามารถนำไปสู่การปฏิบัติโดยการดำเนินการตรวจสอบเบื้องต้นถึงความอันตรายหรือความเสี่ยง พร้อมลำดับขั้นที่จัดลำดับความสำคัญไว้และโมเดลที่มีอยู่ในการจัดการความเสี่ยง นอกจากนี้ การกำหนดกรอบความเสี่ยงจำเป็นต้องกำหนดสมมุติฐานหลัก กฎว่าด้วยกระบวนการในการคาดการณ์ความเสี่ยง
วัตถุประสงค์ของการคาดการณ์ความเสี่ยงเป็นการกำหนดพื้นฐานความรู้สำหรับการตัดสินใจทางนโยบายว่าควรพิจารณาในแง่ของความเสี่ยง หากใช่ความเสี่ยงควรจะต้องลดลงและถูกรวบรวมไว้ การคาดการณ์ความเสี่ยงประกอบด้วยการประเมินทางวิทยาศาสตร์ของความเสี่ยงและคำถามที่เกี่ยวกับผลกระทบทางเศรษฐศาสตร์
ขึ้นอยู่กับแหล่งของความเสี่ยงและวัฒนธรรมของการบริหารงานภาครัฐ วิธีการต่าง ๆ ในการจัดโครงสร้างการประเมินความเสี่ยง การยืนยันผลของการประเมินความเสี่ยงถือว่าเป็นการยาก โดยเฉพาะความสัมพันธ์ระหว่างเหตุและผลที่ยากแก่การเข้าใจ ความสำคัญประการต่อมาคือคุณลักษณะทางกายภาพของความเสี่ยงที่เป็นความรู้ในรายละเอียดของความกังวลของสาธารณชนเกี่ยวกับความเสี่ยงละผลที่อาจเกิดขึ้นในสังคมและการตอบสนองทางการเมือง แง่มุมที่วิจารณ์กันมากคือการพิจารณาความทนต่อความเสี่ยงของสาธารณชน
การจัดการความเสี่ยง (Risk management)
การจัดการความเสี่ยงเกี่ยวข้องกับความเสี่ยงในเรื่องความมีประสิทธิภาพและความยอมรับ กระบวนการขั้นตอนในการเข้าไปแทรกแซงเป็นประเด็นสำคัญ การจัดการความเสี่ยงอาจเกี่ยวข้องกับการวางกลยุทธ์เพื่อลดการเกิดความเสี่ยงหรือการลดผลกระทบทางลบของความเสี่ยงดังกล่าว ตัวอย่างเช่น การห้ามมิให้มีการควบรวมกิจการที่อาจก่อให้เกิดการผูกขาดในตลาดหรือการกำกับดูแลอัตราค่าบริการของผู้ประกอบการรายใหญ่ในกิจการโทรคมนาคม
การจัดการความเสี่ยงยังเกี่ยวข้องกับการตัดสินใจว่าความเสี่ยงเป็นประเด็นเรื่องของสาธารณะหรือควรให้เป็นภาระหน้าที่ของเอกชน นอกจากนี้ การจัดการความเสี่ยงเกี่ยวกับการคัดเลือกเทคนิคการกำกับดูแลที่เหมาะสมหรือเทคนิคในการระบุความเสี่ยงที่อาจเกิดขึ้น
การจัดการความเสี่ยงมีเป้าหมายเพื่อออกแบบและดำเนินการและเยียวยาเพื่อจัดการกับความเสี่ยง โดยมีเป้าหมายที่จะหลีกเลี่ยง ลด ย้าย หรือระงับความเสี่ยงเหล่านั้น การจัดการความเสี่ยงอาจอิงลำดับขั้นตอนที่อำนวยความสะดวกกระบวนการตัดสินใจอย่างเป็นระบบ ทั้งนี้ เริ่มต้นด้วยการระบุขอบเขตของทางเลือกการจัดการความเสี่ยงที่เป็นไปได้ และเลือกทางเลือกการจัดการความเสี่ยงโดยมากจะเลือกหลังจากการ trade off ที่จำเป็นต้องดำเนินการระหว่างทางเลือกลำดับสอง ความจำเป็นในการพิจารณาความสามารถของรัฐบาลในการตอบสนองกับวิกฤตเมื่อเกิดขึ้น ในสองขั้นตอนสุดท้ายรวมถึงการดำเนินการทางเลือกที่คัดเลือกไว้และการบังคับใช้กฎหมาย
การทบทวนและประเมินความเสี่ยง (Risk review and evaluation)
องค์ประกอบที่สำคัญของการควบคุมดูแลความเสี่ยงคือการทบทวนและประเมินความเสี่ยง การตรวจสอบการดำเนินงานมักถูกละเลยหรือไม่ไก้ไม่ปฏิบัติอย่างเป็นระบบ การประเมินผลกฎมักดำเนินการเมื่อเกิดวิกฤตขึ้นหรือการกำกับดูแลล้มเหลว จึงมีแนวโน้มว่าสถานการณ์เหล่านั้นอาจนำไปสู่การแก้ไขที่รวดเร็ว ดังนั้น มีความจำเป็นยิ่งยวดในการประเมินผลหลังจากมีเหตุการณ์เกิดขึ้น บทเรียนที่สำคัญคือวิธีการใหม่สำหรับการประเมินและบริหารจัดการความเสี่ยง
การสื่อสารความเสี่ยง (Risk Communication)
องค์ประกอบที่สำคัญอีกประการหนึ่งของกระบวนการความเสี่ยงคือการสื่อสารความเสี่ยง ซึ่งถือว่ามีความสำคัญมากในวงจรนโยบายความเสี่ยงทั้งหมด การสื่อสารความเสี่ยงควรจะสามารถทำให้สาธารณะเข้าใจเหตุผลของผลลัพธ์และการตัดสินใจตั้งแต่ขั้นตอนของการกำหนดกรอบความเสี่ยงและการคาดการณ์ความเสี่ยง นอกจากนี้ จำเป็นต้องช่วยสาธารณะในการตัดสินใจเลือกเกี่ยวกับความเสี่ยง เช่น การสร้างสมดุลความรู้ข้อเท็จจริงเกี่ยวกับความเสี่ยงกับผลประโยชน์ส่วนบุคคล ความกังวล ความเชื่อ และทรัพยากร หากบุคคลหรือกลุ่มบุคคลเกี่ยวข้องกับการตัดสินใจด้านความเสี่ยง การสื่อสารความเสี่ยงที่มีประสิทธิภาพสามารถสนับสนุนความทนต่อความคิดเห็นที่ขัดแย้งและสร้างหลักการพื้นฐานในการแก้ไขปัญหา การสื่อสารด้านความเสี่ยงอาจส่งผลกระทบอย่างกว้างขวางเกี่ยวกับวิธีที่สังคมจัดเตรียมจัดการกับความเสี่ยงและปฏิกิริยาต่อวิกฤตและหายนะ ซึ่งขึ้นอยู่กับความเข้าใจของสาธารณชน
ประสบการณ์เกี่ยวกับการสื่อสารความเสี่ยงชี้ให้เห็นจำนวนของบทเรียนและเครื่องมือ ผู้มีส่วนได้เสียที่เกี่ยวข้อง พนักงานเจ้าหน้าที่จำเป็นต้องหลีกเลี่ยงการนำผลประโยชน์ส่วนบุคคลมาทำลายผลประโยชน์สาธารณะ กระบวนการสื่อสารจะเป็นต้องปรับปรุงกับลักษณะของความเสี่ยงและต้องมีการประเมินผลความเสี่ยงอย่างเป็นธรรม ในขณะเดียวกันจำเป็นต้องแสดงให้ชัดเจนว่ามีข้อจำกัดของความรู้ทางวิทยาศาสตร์ ข้อสันนิษฐานหลักและความไม่แน่นอน
การตระหนักถึงประชาชนกลุ่มที่มีส่วนได้เสียโดยตรงในฐานะเป็นหุ้นส่วนโดยชอบธรรมในการดำเนินการประเมินความเสี่ยงคือการแก้ไขปัญหาในระยะสั้น แต่จำเป็นต้องให้ความสำคัญค่อนข้างมากกับการเข้าร่วมและกระบวนการที่นำไปสู่วิธีการจัดการที่ประสบความสำเร็จมากขึ้นเป็นการแก้ไขปัญหาระยะยาว
การบูรณาการความเสี่ยงกับนโยบายกำกับดูแลและแนวปฏิบัติ
ประเทศในกลุ่ม OECD ได้เดินตามองค์ประกอบของกระบวนการนโยบายที่อธิบายมาก่อนหน้านี้ การจัดการกับความเสี่ยงถือเป็นความท้าทาย หลายประเทศกำหนดวิธีการในการลดความเสี่ยง อย่างไรก็ตามวิธีการเฉพาะแตกต่างกันไปตามประเทศ แตกต่างกันตามหน่วยงาน และระยะเวลา โดยขึ้นอยู่กับความเสี่ยงเฉพาะ
ในหลักการแล้ว การกำกับดูแลความเสี่ยงเริ่มต้นด้วยการประเมินความเสี่ยงในอนาคตที่อาจเกิดขึ้น ซึ่งในทางปฏิบัติการกำกับดูแลอาจเป็นปฏิกิริยาต่อวิกฤตในปัจจุบัน ในบางกรณีการกำกับดูแลที่เน้นความเสี่ยงพยายามประเมินความน่าจะเกิดขึ้นในอนาคตของผลทางลบ โดยการทำการประเมินผลความเสี่ยง (risk assessment) วิธีการที่นิยมใช้ของการประเมินความเสี่ยงคือการประเมินความเสี่ยงทางสิ่งแวดล้อม (Environmental Impact Assessment) ในสหภาพยุโรป การเคลื่อนไหวของการประเมินความเสี่ยงในเชิงปริมาณได้รับการผลักดันจากข้อตกลงว่าด้วยสุขอนามัยและสุขอนามัยพืช (Agreement on Sanitary and Phytosanitary Standards: SPS) ที่กำหนดให้ต้องมีการปะเมินความเสี่ยงทางวิทยาศาสตร์เพื่อสนับสนุนข้อจำกัดการค้าระหว่างประเทศ
หลังจากคาดการณ์ความเสี่ยงแล้ว ผู้มีอำนาจตัดสินใจต้องตัดสินใจว่าจะดำเนินการอย่างไร ในการกำกับดูแลความเสี่ยงนั้น การบริหารความเสี่ยงจะดำเนินการโดยการเปรียบเทียบผลลัพธ์ของทางเลือกนโยบาย รวมทั้งทางเลือกในกรณีไม่ดำเนินการใด ๆ ด้วย แนวทางมาตรฐานในการประเมินว่าระดับความจำเป็นที่ต้องมีการกำกับดูแลอาจกระทำโดย RIA โดยเฉพาะอย่างยิ่งการใช้วิธีการวิเคราะห์ผลประโยชน์และต้นทุน (CBA) ในสหรัฐอเมริการาวปี ค.ศ. 1980 เริ่มมีการบังคับให้หน่วยงานรัฐใช้การวิเคราะห์ผลประโยชน์และต้นทุนในกฎของตน ในสหภาพยุโรป มีการกำหนดให้จัดทำการวิเคราะห์ผลประโยชน์และต้นทุนมากขึ้น ส่วนในออสเตรเลียก็มีการใช้มาหลายปีแล้ว และในญี่ปุ่นเองก็เริ่มใช้ตั้งแต่ปี ค.ศ. 2005
การแทรกแซงด้านการกำกับดูแลเพื่อจัดการความเสี่ยงอาจเกิดขึ้นหลายรูปแบบ และอาจกำหนดภาระในหลายจุดหรือหลายขั้นตอนของกระบวนการผลิตก็ได้ เช่น การกำหนดที่ปัจจัยการผลิต เทคโนโลยี ระดับกิจกรรม ผลผลิต และระดับความเสี่ยงเอง ผู้กำกับดูแลมีทางเลือกของเครื่องมือการกำกับดูแล เช่น การกำหนดมาตรฐาน การกำกับดูแลด้านราคา การกำกับดูแลด้านจำนวนหรือปริมาณ การกำกับดูแลด้านข่าวสาร หรืออาจผสมกัน
การเชื่อมโยงที่สำคัญระหว่างการระบุทางเลือกของการจัดการความเสี่ยงและการกำกับดูแล โดยเฉพาะทางเลือกการจัดการความเสี่ยงของความเสี่ยงบางประเภทซึ่งกลายเป็นส่วนหนึ่งของการกำกับดูแล องค์ประกอบของการกำกับดูแลต้องเดินตามนโยบายการกำกับดูแลเพื่อช่วยระบุเครื่องมือที่มีประสิทธิภาพในการดำเนินการทางเลือกจัดการความเสี่ยง นอกจากนี้ เครื่องมือประเมินการจัดการความเสี่ยงซึ่งกันและกันและเครื่องมือกำกับดูแลอาจเป็นวิธีการที่ดีที่สุดในการตัดสินใจเลือกทางเลือกที่ดีที่สุดในการจัดการกับปัญหาที่ซับซ้อนของการจัดการความเสี่ยง
ระบบที่เข้มแข็งของความเสี่ยงและการจัดการความเสี่ยงจำเป็นต้องใช้เครื่องมือประเมินความเสี่ยงและจัดการความเสี่ยง และยังต้องมีโครงสร้างสถาบันเพื่อนำร่องและตรวจสอบการวิเคราะห์เหล่านี้ การกำกับดูแลความเสี่ยงที่มีประสิทธิภาพจำเป็นต้องดำเนินการและบังคับใช้กฎหมาย สำหรับสถาบันอาจแตกต่างกันแต่ละประเทศ นอกจากนี้ การตัดสินใจจำเป็นต้องกำหนดความรับผิดชอบของการประเมินและจัดการความเสี่ยงเฉพาะเจาะจง ผลของการหลีกเลี่ยงความเสี่ยงและการโอนไปยังหน่วยงานอื่นเป็นความรับผิดชอบในการตรวจสอบควบคุมคุณภาพของการกำกับดูแลและนโยบาย
ความชอบธรรมของการกำกับดูแลความเสี่ยง (Legitimacy of risk regulation)
องค์กรกำกับดูแลต้องเผชิญกับปัญหาของความชอบธรรมในการตัดสินใจด้านการกำกับดูแล ปัญหาอาจเกิดจากผลของช่องว่างระหว่างความคิดเห็นของผู้เชี่ยวชาญและความคิดเห็นของคนธรรมดาทั่วไป และผลจากการแทรกแซงของฝ่ายการเมือง การขาดความรู้ ข้อมูล และกระบวนการวิเคราะห์สามารถก่อให้เกิดผลต่อคุณภาพของกระบวนการกำกับดูแล Breyer เสนอแนะว่ากระบวนการกำกับดูแลในเชิงที่ลดบทบาทของฝ่ายการเมือง (depoliticized regulatory process) อาจก่อให้เกิดผลที่ดีขึ้น แนวคิดขององค์กรกำกับดูแลอิสระได้ถูกวางบนพื้นฐานว่าองค์กรกำกับดูแลต้องมีความเฉพาะทาง มีความเชี่ยวชาญ และมีความสามารถในการพัฒนาและดำเนินการตามโครงการจัดการความเสี่ยงได้อย่างเหมาะสมและถูกต้อง ความเป็นอิสระและความเชี่ยวชาญจะช่วยส่งเสริมการยอมรับของสังคมโดยจะแสดงถึงความรับผิดชอบที่เพียงพอและกระบวนที่ชอบด้วยกฎหมาย
เรียบเรียงจากบทความของ OECD
ไม่มีความคิดเห็น:
แสดงความคิดเห็น