คุณภาพของบริการโทรคมนาคม: นโยบาย ทางเลือก และการกำกับดูแล

            การกำกับดูแลคุณภาพของบริการโทรคมนาคม (quality of service regulation) เป็นหลักเกณฑ์กำกับดูแลที่สำคัญประการหนึ่งในกิจการโทรคมนาคมและในปัจจุบันเริ่มมีบทบาทมากขึ้นเรื่อย ๆ จากแนวคิดของการคุ้มครองผู้ให้บริการมาเป็นหลักเกณฑ์หนึ่งที่ส่งเสริมการแข่งขันในกิจการโทรคมนาคมด้วย กล่าวคือการกำกับดูแลคุณภาพของบริการโทรคมนาคมนั้นดั่งเดิมมีรากฐานมาจากแนวคิดการคุ้มครองผู้บริโภค กล่าวคือบริการโทรคมนาคมเป็นสินค้าที่ไม่สามารถจับต้องได้ (intangible goods) กฎกติกาที่ใช้ในการกำกับดูแลการให้บริการโทรคมนาคม จึงจำเป็นที่จะต้องมีแนวคิดที่แตกต่างไปจากกฎเกณฑ์ที่ใช้ในการกำกับดูแลสินค้าทั่วไปที่สามารถมองเห็นหรือจับต้องได้ (tangible goods) เพราะการซื้อขายสินค้าทั่วไปนั้น ผู้บริโภคสามารถดูแลรักษาผลประโยชน์ของตนเองได้ในส่วนหนึ่ง แต่ด้วยเหตุที่บริการโทรคมนาคมไม่สามารถจับต้องได้นี้ก่อให้เกิดปัญหาต่าง ๆ ขึ้นทั้งในทางปฏิบัติและทางทฤษฎีอย่างมากมาย เนื่องจากกฎเกณฑ์กำกับดูแลเกี่ยวกับการคุ้มครองผู้บริโภคโดยทั่วไปมีกรอบแนวคิดที่อิงสินค้าที่สามารถจับต้องได้เท่านั้น จึงไม่ครอบคลุมและเพียงพอสำหรับการคุ้มครองผู้บริโภคในกิจการโทรคมนาคมที่ต้องอาศัยความรู้ทางเทคนิคและด้วยลักษณะของบริการเอง ดังนั้น การกำกับดูแลคุณภาพของบริการโทรคมนาคมจึงค่อย ๆ มีลักษณะพิเศษเฉพาะตัวแยกต่างหากจากหลักกฎหมายคุ้มครองผู้บริโภคโดยทั่วไป

ต่อมาเทคโนโลยีทางด้านโทรคมนาคมมีความก้าวหน้ามากขึ้น บริการโทรคมนาคมก็มีความหลากหลายและแตกต่างกันมากขึ้น ส่งผลให้แนวคิดการกำกับดูแลกิจการโทรคมนาคมมีความสลับซับซ้อนมากขึ้นเพื่อให้มีประสิทธิภาพและประสิทธิผลเพียงพอในการกำกับดูแลกิจการโทรคมนาคม เช่น การกำกับดูแลอัตราค่าบริการแบบเพดานราคา กฎเกณฑ์ว่าด้วยการแข่งขันแบบอสมมาตรา การใช้และเชื่อมต่อโครงข่ายโทรคมนาคม และการคุ้มครองผู้บริโภค เป็นต้น ซึ่งบทบาทของการกำกับดูแลคุณภาพของบริการโทรคมนาคมก็เริ่มเปลี่ยนแปลงไปมีความสลับซับซ้อนมากขึ้น เพราะคุณภาพของบริการโทรคมนาคมมีหลากหลายมิติและเกี่ยวพันเชื่อมโยงกับราคาค่าบริการและการแข่งขันด้วย ซึ่งทุกวันนี้องค์กรกำกับดูแลกิจการโทรคมนาคมทั่วโลกต้องประสบกับคำถามและความท้าทายว่า คุณภาพของบริการในรูปแบบใดที่จะต้องควบคุมดูแล ขอบเขตของบริการที่ต้องควบคุมคุณภาพ และวิธีการวัดและตรวจสอบคุณภาพของบริการโทรคมนาคมที่เหมาะสมและมีประสิทธิภาพสำหรับการกำกับดูแล   

ฉะนั้น ในบทความนี้ประสงค์ที่จะอธิบายหลักแนวคิดพื้นฐานของการกำกับดูแลคุณภาพของบริการโทรคมนาคม โดยอิงแนวคิดและประสบการณ์ของประเทศต่าง ๆ อันเป็นที่ยอมรับในระดับสากล โดยจะอธิบายตั้งแต่นิยามของคุณภาพของบริการโทรคมนาคมเพื่อให้เกิดความเข้าใจตรงกัน พร้อมทั้งพยายามชี้ให้เห็นเหตุผลความจำเป็นและเป้าหมายของการกำกับดูแลคุณภาพของบริการโทรคมนาคมอันจะนำไปสู่แนวคิดและรูปแบบการกำกับดูแลที่นิยมใช้กันในปัจจุบันของอารยประเทศ ต่อจากนั้นจะอธิบายกรอบแนวคิดและรายละเอียดเกี่ยวกับขั้นตอนวิธีการวัดและการตรวจสอบคุณภาพของบริการโทรคมนาคม

นอกจากนี้ ในบทความนี้พยายามจะเชื่อมโยงให้เห็นความสัมพันธ์ของคุณภาพของบริการโทรคมนาคมในมิติต่าง ๆ ที่สัมพันธ์เชื่อมโยงกับแนวนโยบายการกำกับดูแลด้านการแข่งขันและอัตราค่าค่าบริการด้วย เพื่อเข้าใจบทบาทของคุณภาพของบริการโทรคมนาคมในบริบทของการกำกับดูแลในยุคใหม่  

1. คำจำกัดความ

โดยทั่วไป คุณภาพของบริการ (service quality) หมายความถึง ความสอดคล้องกับความต้องการของลูกค้า หรือ ระดับของความสามารถของบริการในการบำบัดความต้องการของลูกค้า และอาจหมายถึง ระดับความพึงพอใจของลูกค้าหลังจากได้รับบริการไปแล้ว ซึ่งปัจจัยที่มีผลต่อคุณภาพของบริการ คือคุณลักษณะทางคุณภาพของบริการ มุ่งเน้นที่บุคลิกภาพ หรือลักษณะพิเศษของผู้ให้บริการ หรือมุ่งเน้นที่หน่วยวัดอื่น ๆ เช่น ความรวดเร็ว ความน่าเชื่อถือของบริการ หรือความสามารถตอบสนองความต้องการหรือความรู้สึกของลูกค้า เป็นต้น

            สำหรับกิจการโทรคมนาคมนั้น ปัจจุบันนี้คำจำกัดความของ “คุณภาพของบริการ” มีหลายความหมายแตกต่างกัน ทั้งนี้เพราะนิยามที่มีการให้กันไว้มีความแตกต่างกันตามบริบทและวัตถุประสงค์ของแต่ละเรื่อง แต่คำจำกัดความที่นิยมใช้กันเป็นการทั่วไปในวงการโทรคมนาคมคือคำจำกัดความตามข้อแนะนำของสหภาพโทรคมนาคมระหว่างประเทศด้านเทคนิค (ITU-T recommendation E.800)[2] ซึ่งให้นิยาม “คุณภาพของบริการ” ว่าหมายความถึง “ผลกระทบโดยรวมของสมรรถนะของการให้บริการที่กำหนดระดับความพึงพอใจของผู้ใช้บริการ”[3] จึงกล่าวได้ว่าคุณภาพของบริการเกี่ยวกับแง่มุมของบริการที่พิจารณาระดับของความพอใจของผู้ใช้บริการเกี่ยวกับบริการและเป็นกรณีที่ผู้ใช้บริการมีประสบการณ์โดยตรง

ทั้งนี้ คณะทำงานที่ยกร่างข้อเสนอแนะ E.800 ระมัดระวังในการระบุว่าคุณภาพของบริการแตกต่างจากสมรรถนะของโครงข่ายโทรคมนาคม (network performance)[4] ซึ่งจำกัดและวัดเฉพาะในแง่ของผลการดำเนินงานทางเทคนิค เช่น การสูญเสียของแพ็คเกต ความล่าช้าในการส่ง อัตราข้อผิดพลาด หรือระยะเวลาในการติดตั้ง เป็นต้น ในขณะที่คุณภาพของบริการรวมถึงการแสดงออกในแง่ของสิ่งที่มีความหมายต่อผู้ใช้บริการ ดังนั้น คุณภาพของบริการจึงมิใช่หมายความถึงมาตรฐานผลการดำเนินงานทางเทคนิคเท่านั้น (technical performance standards) แต่หมายความรวมถึงบริการสนับสนุนผู้ใช้บริการอื่นที่มิใช่ตัวบริการโดยตรงด้วย

นอกจากนี้ ข้อเสนอแนะ E.800 ได้เสนอแนะว่า คุณภาพของบริการควรอธิบายโดยพารามิเตอร์  โดยมีหลักการพื้นฐานสำคัญ ได้แก่

·       ไม่ให้ความสำคัญกับสาเหตุของเหตุการณ์ในโครงข่ายโทรคมนาคม แต่ให้ความสำคัญกับผลกระทบที่รับรู้โดยผู้ใช้บริการ

·       ไม่มีการตั้งสมมุติฐานเกี่ยวกับการออกแบบภายในของโครงข่ายโทรคมนาคม

·       พิจารณาทุกแง่มุมต่าง ๆ ของบริการจากมุมมองของผู้ใช้บริการ

·       สามารถประกันของผู้ประกอบการโทรคมนาคมต่อผู้ใช้บริการ

·       อธิบายในแง่ที่เป็นอิสระจากโครงข่ายโทรคมนาคมที่สร้างภาษาที่เข้าใจร่วมกันจากทั้งผู้ใช้บริการและผู้ให้บริการ

อย่างไรก็ตาม ปัจจุบันนิยามของคุณภาพของบริการก็ได้รับการทบทวนอีกครั้งเนื่องมาจากผลกระทบจากเทคโนโลยีของโครงข่ายยุคใหม่ (next generation network) โดยสหภาพโทรคมนาคมระหว่างประเทศ (ITU) จัดตั้งกลุ่มศึกษาคณะที่ 12 ของ ITU-T (เรียกว่า SG12) ได้ทำการศึกษาและยกร่างข้อเสนอแนะใหม่เกี่ยวกับคุณภาพของบริการด้วยเจตนาที่จะให้คำจำกัดความมีความชัดเจนและให้ความสำคัญกับผู้ใช้บริการ ข้อเสนอแนะ G.1000 เกี่ยวกับคุณภาพของบริการสื่อสาร (Communications Quality of Service: A Framework and Definitions) ซึ่งได้รับการรับรองจากประเทศสมาชิกในเดือนพฤศจิกายน 2001 ซึ่งอ้างถึงความต้องการสำหรับความน่าเชื่อถือและความคงเส้นคงวาของบริการที่ดีขึ้น ในการให้ใช้คำคุณภาพของบริการในอุตสาหกรรมการสื่อสารและมุ่งเน้นในแง่ของเทคโนโลยีโครงข่ายยุคใหม่ (IP based technology) กล่าวได้ว่าข้อเสนอแนะ G.1000 ดังกล่าวใช้แนวทางพิจารณาจากบนลงล่าง (top-down approach) โดยให้นิยามเริ่มจากนิยามทั่วไปอย่างกว้างของ “คุณภาพ” แล้วจึงให้นิยาม “คุณภาพของบริการ”และ “สมรรถนะของโครงข่าย” ในลักษณะแบ่งย่อยหน้าที่ของแต่ละชิ้นส่วนหรือองค์ประกอบของคุณภาพของบริการในแง่ของการบริหารจัดการบริการ คุณภาพของการสื่อสาร การเรียกเก็บค่าบริการจากผู้ใช้บริการ และความสามารถของผู้ใช้บริการในการจัดการบริการหรือโครงข่าย เป็นต้น ทั้งนี้ แนวทางของข้อเสนอแนะ G.1000 อิงแนวคิดมาจาก ISO 8402 และข้อเสนอแนะ E. 800 ในการพัฒนากรอบแนวคิด  

อย่างไรก็ตาม ในบทความนี้จะขอใช้คำจำกัดความตามข้อเสนอแนะ E. 800 เพื่อให้เกิดความเข้าใจร่วมกัน เพราะถือว่าได้รับการยอมรับค่อนข้างกว้างขวางในวงการโทรคมนาคมในปัจจุบันและค่อนข้างจะสอดคล้องกับแนวทางการกำกับดูแลคุณภาพของบริการที่ประเทศต่าง ๆ ใช้บังคับอยู่ในปัจจุบัน

2. เหตุผลความจำเป็นของการกำกับดูแล

ในระบบเศรษฐกิจแบบเสรี มีพื้นฐานความคิดว่าประชาชนมีสิทธิอิสระที่จะตัดสินใจเกี่ยวกับตนเองอย่างเต็มที่ในกิจกรรมทางเศรษฐกิจกล่าวคือ ผู้บริโภคมีอิสระที่จะตัดสินใจในเรื่องการออม การใช้จ่ายและจำนวนเวลาของการทำงานของตนเอง ขณะที่ผู้ประกอบการก็มีอิสระที่จะตัดสินใจในว่าจะผลิตอะไร ผลิตอย่างไร ผลิตเพื่อใคร และผลิตจำนวนเท่าไร รวมทั้งการกำหนดราคาของสินค้าหรือบริการ ซึ่งในระบบเศรษฐกิจแบบนี้จะทำให้มีการใช้ทรัพยากรให้เกิดผลประโยชน์ต่อสังคมมากที่สุด เพราะเกิดการแข่งขันขึ้นในตลาดและกลไกการแข่งขันนี้ก็จะเป็นตัวขับเคลื่อนตลาดและระบบเศรษฐกิจได้อย่างมีประสิทธิภาพ การแทรกแซงโดยรัฐเป็นสิ่งไม่พึงปรารถนาในกิจกรรมทางเศรษฐกิจ ดังนั้น หลักการพื้นฐานของแนวคิดนี้คือ รัฐจะถูกจำกัดบทบาทในการเข้าไปแทรกแซงเกี่ยวกับกิจกรรมทางเศรษฐกิจของเอกชน เว้นแต่กรณีที่กลไกของตลาดไม่สามารถทำหน้าที่ได้อย่างสมบูรณ์หรือนิยมเรียกว่าตลาดล้มเหลว (market failure) จึงจำเป็นต้องมีการแทรกแซงจากรัฐบาล เพื่อช่วยให้กลไกของระบบตลาดดำเนินต่อไปได้อย่างมีประสิทธิภาพ ซึ่งการแทรกแซงของรัฐในลักษณะดังกล่าวมักเรียกว่า การกำกับดูแล (regulation) ซึ่งเป็นเพียงการทดแทนการแข่งขันในตลาดที่ควรจะเป็น กล่าวคือการกำกับดูแลเป็นเพียงสร้างกลไกให้เลียนแบบให้เกิดผลในทำนองเดียวกับของที่การแข่งขันผลักดันให้เกิดขึ้น แนวคิดนี้เรียกว่า การกำกับดูแลในเชิงเศรษฐศาสตร์ (economic regulation)

สำหรับในกิจการสาธารณูปโภคและกิจการโทรคมนาคมนั้น ประเด็นปัญหาเรื่องตลาดล้มเหลวเกิดขึ้นค่อนข้างมาก ไม่ว่าจะเป็นเรื่องการผูกขาดโดยธรรมชาติ (natural monopoly) หรือความเหลื่อมล้ำของข้อมูล (inadequate information) หรือทรัพยากรที่ขาดแคลน (scare resource) เป็นต้น ฉะนั้น การกำกับดูแลในกิจการสาธารณูปโภคและกิจการโทรคมนาคมจึงเป็นสิ่งจำเป็น ประเทศส่วนใหญ่จึงมีกฎหมายกำกับดูแลกิจการโทรคมนาคมเป็นการเฉพาะ โดยมักให้ความสำคัญกับความมีประสิทธิภาพ (efficiency) และประเด็นในเรื่องตลาด ที่เกี่ยวกับอุปสงค์ อุปทาน และราคา แต่นอกจากแนวคิดในการกำกับดูแลทางเศรษฐกิจแล้ว ในการกำกับดูแลกิจการโทรคมนาคมส่วนใหญ่ก็ยังให้ความสำคัญกับการกำกับดูแลทางสังคมด้วย (social regulation) ซึ่งมีฐานแนวคิดที่แตกต่างออกไปเพราะในบางสถานการณ์รัฐจะเข้าแทรกแซงอุตสาหกรรมด้วยมีวัตถุประสงค์อื่นที่ไม่ใช่ทางเศรษฐศาสตร์ กล่าวคือ รัฐพยายามมิให้ระบบตลาดในอุตสาหกรรมนั้นขัดแย้งกับคุณค่าในสังคมหรือทางเลือกของสังคม กล่าวคือหากมีความขัดแย้งเกิดขึ้น รัฐต้องทำหน้าที่ประสานความขัดแย้งของระบบตลาดและมูลค่าของสังคม และมุมมองทางด้านที่ไม่ใช่ทางเศรษฐศาสตร์ เช่น ปัญหาการกระจายความมั่งคั่งให้เป็นธรรม การจัดสรรสวัสดิภาพและประกันความเท่าเทียมของผู้ใช้บริการในระบบตลาด หรือปัญหาเรื่องสิ่งแวดล้อมและจริยธรรมทางธุรกิจ ซึ่งบ่อยครั้งปัจจัยเหล่านี้ได้มีผลกระทบโดยตรงอย่างมีนัยสำคัญต่อโครงสร้างความสัมพันธ์ในสังคม ระบบตลาดอิงอยู่บนมูลค่าของสินค้าหรือวัตถุ แต่ขาดการคำนึงถึงมูลค่าทางสังคม ตัวอย่างของการกำกับดูแลทางสังคมในกิจการโทรคมนาคมคือบริการโทรคมนาคมพื้นฐานอย่างทั่วถึง (universal service) คุณภาพของบริการ (quality of service) และการกำหนดพันธกรณีบริการโทรคมนาคมฉุกเฉิน (emergency service obligation) เป็นต้น ในทางปฏิบัติแล้ว การกำกับดูแลทางสังคมก็มักนำแนวคิดหรือทฤษฎีทางเศรษฐศาสตร์มาใช้วิเคราะห์และให้เหตุผล และบางครั้งการกำกับดูแลทางสังคมอาจถูกนำมาใช้เพื่อช่วยแก้ไขปัญหาเรื่องกลไกตลาดล้มเหลวก็มีให้เห็น

อย่างไรก็ตาม ที่ผ่านมาเรื่องคุณภาพของบริการโทรคมนาคมนั้นมักจะไม่ค่อยได้รับการกล่าวถึงเพราะส่วนใหญ่มักเข้าใจผิดว่าเป็นเรื่องของการกำกับดูแลทางด้านเทคนิคเพื่อคุ้มครองผู้บริโภคเท่านั้น แต่แท้ที่จริงแล้วการกำกับดูแลคุณภาพของบริการมีทั้งมิติของการกำกับดูแลทางเศรษฐศาสตร์และทางสังคม ซึ่งเหตุผลเบื้องหลังของการแทรกแซงหรือกำกับดูแลคุณภาพของบริการโดยรัฐนั้นสามารถอธิบายได้ ดังนี้

2.1 การควบคุมการผูกขาดในตลาด  กิจการโทรคมนาคมส่วนใหญ่มีลักษณะที่เป็นการผูกขาดหรือมีผู้ประกอบการน้อยรายในตลาด และมักจะมีผู้ประกอบการเพียงรายหนึ่งหรือมีจำนวนน้อยรายที่มีอำนาจเหนือตลาด ซึ่งโดยปกติแล้วผู้ประกอบการที่มีอำนาจเหนือตลาดก็มักมีพฤติกรรมในการเอารัดเอาเปรียบทั้งคู่แข่งขันและผู้บริโภคได้ เนื่องจากคู่แข่งขันและผู้บริโภคโดยทั่วไปจะมีอำนาจต่อรองน้อยกว่ามาก ในบางสถานการณ์ผู้ประกอบการรายใหญ่ที่ถูกควบคุมอัตราค่าบริการ (price regulation) มักไม่เต็มใจที่จะยกระดับคุณภาพของการให้บริการหรือไม่สนใจต่อความประสงค์ของผู้ใช้บริการ เพราะตนเองมีอำนาจเหนือตลาดนั้นผู้ใช้บริการไม่มีทางเลือกอื่นในการใช้บริการ

ดังนั้น เพื่อแก้ปัญหาดังกล่าว รัฐจึงมีหน้าที่ในการเข้ามากำกับดูแลให้ตลาดเกิดการแข่งขันที่เป็นธรรม โดยอาจเข้ามาควบคุมราคา หรือคุณภาพของบริการ เพื่อให้ราคาและคุณภาพของบริการเป็นธรรมต่อคู่แข่งขันผู้บริโภคในตลาด ด้วยเหตุนี้ ในหลายประเทศจึงกำกับดูแลคุณภาพของบริการเฉพาะผู้ประกอบการรายใหญ่ที่มีอำนาจเหนือตลาดเท่านั้น จะไม่ควบคุมกำกับดูแลผู้ประกอบการรายเล็กอื่น ๆ (asymmetric regulation) เพราะเชื่อว่าผู้ประกอบการรายเล็กไม่มีอำนาจเหนือตลาดที่จะบิดเบือนกลไกตลาดได้ ซึ่งรวมทั้งคุณภาพของบริการ

2.2 ความเหลื่อมลํ้าทางด้านข้อมูลระหว่างผู้ประกอบการกับผู้บริโภค (asymmetric information) โดยปกติผู้ซื้อและผู้ขายในตลาดแข่งขันสมบูรณ์ต่างก็มีความรู้ความเข้าใจอย่างสมบูรณ์ในเรื่องข้อมูลข่าวสารของตลาดและราคาของสินค้าที่ซื้อขายกัน กล่าวคือ รู้ข้อมูลเกี่ยวกับการเคลื่อนไหวของราคาตลาด ปริมาณการซื้อขายและแหล่งที่สามารถซื้อหาสินค้าได้อย่างเพียงพอที่สามารถใช้ในการตัดสินใจอย่างมีเหตุผล ไม่มีใครสามารถมาหลอกลวงหรือกำหนดราคาที่แตกต่างไปจากผู้ประกอบการรายอื่นได้ ดังนั้น ถ้าผู้ขายรายใดตั้งราคาสินค้าไว้สูงกว่าผู้ขายรายอื่นๆ ผู้ซื้อที่มีข้อมูลข่าวสารที่เพียงพอก็ย่อมจะไม่ซื้อจากผู้ขายรายนั้น แต่จะไปซื้อรายที่ถูกกว่า

แต่ในกรณีของบริการโทรคมนาคมเป็นอุตสาหกรรมที่มีการใช้เทคโนโลยีขั้นสูงนั้นและมีการพัฒนาให้บริการใหม่ ๆ อย่างสม่ำเสมอ โดยทั่วไปผู้ประกอบการโทรคมนาคมจะรู้เรื่องคุณภาพหรือทางเทคนิคมากกว่าผู้บริโภค แต่ในขณะเดียวกัน ผู้บริโภคมักจะไม่ทราบเรื่องเกี่ยวกับคุณภาพของบริการอย่างแท้จริง จึงส่งผลให้ผู้บริโภคอาจถูกจำกัดความสามารถในการเลือกบริการที่นำเสนออย่างมีประสิทธิภาพ และไม่สามารถตรวจสอบคุณภาพของบริการตามที่ผู้ประกอบการอ้างไว้ได้ เพราะมีแนวโน้มเป็นไปได้ว่าเมื่อตลาดมีแข่งขันที่เข้มข้นขึ้น บ่อยครั้งที่คุณภาพของบริการก็ลดต่ำลงด้วย จึงมีความจำเป็นที่องค์กรกำกับกำกับดูแลจะต้องเข้ามาแทรกแซงโดยการจัดให้มีมาตรการคุ้มครองผู้ใช้บริการ เพื่อแก้ไขปัญหาการขาดข้อมูลที่เพียงพอสำหรับผู้บริโภคในการตัดสินใจเลือกซื้อและตรวจสอบคุณภาพของบริการ ซึ่งจะนำไปสู่การแข่งขันที่มีประสิทธิภาพ รูปแบบของการกำกับดูแลที่นิยมใช้คือการกำหนดบังคับให้ผู้ประกอบการต้องเปิดเผยหรือประกาศเผยแพร่ข้อมูลเกี่ยวกับคุณภาพของบริการของตนให้ผู้ใช้บริการทราบ

2.3 กลไกตรวจสอบสิทธิของผู้ใช้บริการ (User’s Rights) เนื่องจากแนวคิดการคุ้มครองผู้บริโภคยุคใหม่ได้พัฒนาจนมีการรับรองสิทธิของผู้ใช้บริการและให้สิทธิแก่ผู้บริโภคในการปกป้องรักษาสิทธิของตนเอง (empowering consumer) บทบาทของภาครัฐจะเปลี่ยนเป็นการส่งเสริมและสนับสนุนการใช้สิทธิของผู้บริโภค ซึ่งทำให้กลไกการคุ้มครองผู้บริโภคมีประสิทธิภาพที่ดีกว่า อย่างเช่น ในสหภาพยุโรปที่มีกฎเกณฑ์เกี่ยวกับสิทธิผู้ใช้บริการ และการให้บริการพื้นฐานอย่างทั่วถึง (Directive 2002/22/EC) ในกิจการโทรคมนาคม ซึ่งมีกลไกสนับสนุนผู้บริโภคในการร้องเรียนผู้ประกอบการ หรือการให้ผู้บริโภคสามารถเปลี่ยนผู้ประกอบการโทรคมนาคมได้ง่ายขึ้น และมีกลไกการเยียวยาในกรณีผิดสัญญาต่อผู้บริโภค นอกจากนี้ แนวคิดดังกล่าวยังขยายขอบเขตและแนวคิดของการกำกับดูแลคุณภาพของบริการโทรคมนาคมออกไปด้วย โดยกำหนดให้สิทธิผู้ใช้บริการครอบคลุมถึงบริการฉุกเฉิน (emergency call) เงื่อนไขของสัญญาให้บริการ (service level agreement) และใบเรียกเก็บเงิน (billing) เป็นต้น

ทั้งนี้ สิทธิของผู้ใช้บริการตามที่กล่าวมาข้างต้นจะไม่มีความหมาย หากไม่มีการบังคับใช้กฎหมายที่มีประสิทธิภาพ ซึ่งปัจจุบันการกำกับดูแลคุณภาพของบริการโทรคมนาคมได้กลายเป็นเครื่องมือในการควบคุมการให้บริการของผู้ประกอบการ เพื่อประกันสิทธิของผู้ใช้บริการและในขณะเดียวกันก็เป็นกลไกในการตรวจสอบการปฏิบัติตามกฎเกณฑ์หรือพันธกรณีของผู้ประกอบการด้วย

2.4 การประกันการแข่งขันที่เป็นธรรม จากการเปิดเสรีกิจการโทรคมนาคมเพื่อส่งเสริมให้มีการแข่งขัน และบ่อยครั้งที่การแข่งขันอย่างดุเดือดเข้มข้นมากจนอาจส่งผลให้เกิดแรงกดดันทางการค้าต่อผู้ประกอบการในลักษณะที่จูงใจให้ลดคุณภาพของบริการเพื่อให้ตนเองสามารถอยู่รอดในสภาวการณ์ดังกล่าวได้ และบ่อยครั้งที่ผู้ประกอบการอาจพยายามรักษากำไรส่วนต่าง โดยการลดคุณภาพของบริการ แทนที่จะเพิ่มประสิทธิภาพของการดำเนินงานของตน ตัวอย่างเช่น โทรศัพท์สาธารณะที่เสียและบริการสอบถามที่ติดขัดอาจเกิดจากการลดจำนวนของพนักงาน หรือลงทุนติดตั้งอุปกรณ์โครงข่ายไม่ทันท่วงทีอันมีผลมาจากการแข่งขันกันราคาหรือส่งเสริมการตลาดกันอย่างรุนแรง จนทำให้ให้มีการใช้บริการจนโครงข่ายคับคั่งหรือไม่เพียงพอ ดังนั้น หากปราศจากการควบคุมกำกับดูแลคุณภาพของบริการแล้ว ผู้ประกอบการบางรายอาจใช้ประโยชน์จากช่องว่างดังกล่าวเอาเปรียบเทียบผู้ใช้บริการ

ทั้งนี้ รูปแบบหรือวิธีการกำกับดูแลคุณภาพของบริการจึงต้องการประกันการให้ข้อมูลเกี่ยวกับคุณภาพของบริการที่ถูกต้องและเพียงพอแก่ผู้ใช้บริการ หรืออาจให้เปรียบเทียบข้อมูลที่ถูกต้องและง่ายต่อการเข้าใจเพื่อช่วยเหลือผู้ใช้บริการให้สามารถตัดสินใจเลือกซื้อบริการได้ดีขึ้นและเหมาะสมกับความต้องการของตนเอง เพรามองว่าการเข้าแทรกแซงดังกล่าวจะช่วยทำให้ผู้ใช้บริการได้รับประโยชน์จากการแข่งขันที่เพิ่มขึ้นด้วยเพราะบริษัทแข่งขันนำเสนอบริการที่มีคุณภาพที่ดีขึ้นมากกว่าการแข่งขันด้านราคาเพียงด้านเดียว

3. มุมมองคุณภาพของบริการโทรคมนาคมในมิติด้านราคาและการแข่งขัน

            ดังได้กล่าวมาแล้วข้างต้นว่าคุณภาพของบริการมีหลายมิติ แต่ในประเด็นแง่มุมที่เกี่ยวกับการกำกับดูแลนั้น คุณภาพของบริการมีความสัมพันธ์เชื่อมโยงกับราคาค่าบริการและการแข่งขันอย่างใกล้ชิด ซึ่งในปัจจุบัน องค์กรกำกับดูแลมักให้ความสำคัญพิจารณาความสัมพันธ์เหล่านี้ด้วยในการกำหนดนโยบายหรือแนวทางกำกับดูแล ในส่วนนี้จึงอธิบายให้เห็นความสัมพันธ์ดังกล่าวเพื่อทำให้เข้าใจนิตินโยบายของการกำกับดูแลคุณภาพของบริการมากขึ้น

3.1 ปฏิสัมพันธ์ระหว่างคุณภาพของบริการกับราคาค่าบริการ

บุคคลแต่ละคนมีความชอบที่แตกต่างกันในสินค้าและบริการซึ่งถือว่าเป็นธรรมชาติของมนุษย์ที่อาจชอบไม่เหมือนกัน แต่เพื่อประโยชน์ในการทำความเข้าใจเรื่องคุณภาพของบริการ จึงจำกัดความสนใจของบุคคลเฉพาะในแง่มุมของราคาและคุณภาพ กล่าวคือบุคคลมีความชอบราคาและคุณภาพของบริการที่แตกต่างกัน บางคนอาจพอใจบริการโทรคมนาคมที่ราคาต่ำแม้จะมีคุณภาพของบริการที่พอใช้ได้มากกว่าจะใช้บริการโทรศัพท์ทางไกลบนโครงข่ายพื้นฐานที่มีราคาสูงกว่า แต่คุณภาพของเสียงไม่ดีนัก เช่น บริการโทรศัพท์ทางไกลบนโครงข่ายอินเตอร์เน็ท (VoIP) ซึ่งในกรณีดังกล่าวแสดงให้เห็นว่าคุณภาพของมีความสำคัญน้อยกว่าราคาในมุมมองของผู้บริโภคประเภทนี้ กล่าวคือผู้บริโภคประเภทนี้ตัดสินที่จะยอมรับคุณภาพเสียงที่แย่กว่าเพื่อลดรายจ่ายของตนเอง (trade off)

ในทางกลับกันผู้บริโภคบางรายอาจชอบบริการที่คุณภาพดี แม้จะมีราคาสูงกว่า เพราะต้องการให้เกิดสวัสดิภาพสูงสุดเมื่อซื้อบริการโดยมีแง่มุมราคาและคุณภาพที่ใกล้เคียงความพึงพอใจของตน ตัวอย่างเช่น ในตลาดโทรศัพท์ประจำที่ ผู้ใช้บริการเชิงธุรกิจ (business users) มักให้ความสำคัญกับคุณภาพของบริการโทรศัพท์ที่มีความน่าเชื่อถือไม่ติดขัด คุณภาพเสียงชัดเจน และมีบริการแก้ไขปัญหาที่รวดเร็ว โดยยอมจ่ายในราคาที่สูงกว่า เพราะปัญหาเรื่องคุณภาพมักก่อให้เกิดต้นทุนสูงกว่าในระยะยาว

อย่างไรก็ตาม แม้ว่าราคาเป็นปัจจัยสำคัญในการเลือกบริการ แต่มิใช่ปัจจัยเดียวกล่าวคือผู้ใช้บริการอาจสนใจปัจจัยด้านราคามากกว่าคุณภาพ เพราะหากมีข้อยุติด้านราคาและมีการแข่งขันเกิดขึ้น ผู้ใช้บริการก็อาจจะหันมาพิจารณาเรื่องคุณภาพ โดยอาจต้องการคุณภาพที่ดีที่สุดในราคาเท่ากัน ในสถานการณ์เช่นว่านั้นคุณภาพอาจกลายเป็นปัจจัยที่มีความสำคัญมากกว่าราคาค่าบริการ ตัวอย่างเช่น จากรายงานการสำรวจความคิดเห็นผู้ใช้บริการขององค์กรกำกับดูแลของสหราชอาณาจักร (OFCOM) พบว่าร้อยละ 59 ของธุรกิจขนาดกลางและเล็กให้ความสำคัญกับคุณภาพและความเชื่อถือได้ของบริการมากกว่าราคาในการเลือกผู้ประกอบการ ในขณะที่ร้อยละ 55 ของผู้ใช้บริการตามบ้านเรือนทั่วไปมักจะให้ความสำคัญกับคุณภาพและความเชื่อถือของบริการมากกว่าราคา ซึ่งทัศนะคติดังกล่าวอาจไม่เหมือนกับผู้ใช้บริการทั่วไป (residence users) ที่อาจให้ความสำคัญกับราคามากกว่า หรือในประเทศโคลัมเบียมีการสำรวจว่าปัจจัยที่สำคัญที่สุดในการเลือกผู้ประกอบการโทรศัพท์เคลื่อนที่พบว่า ผู้ใช้บริการร้อยละ 28 ให้ความสำคัญมากที่สุดกับพื้นที่การให้บริการ ร้อยละ 24 เลือกคุณภาพของบริการ และอีกร้อยละ 21 เลือกการส่งเสริมการขาย

เนื่องจากคุณภาพของบริการโทรคมนาคมมีความสัมพันธ์กับราคาบริการ จึงส่งผลต่อการแข่งขัน  เช่น ผู้ประกอบการอาจเสนอให้บริการโดยแบ่งตามประเภทของคุณภาพของบริการ ปัจจัยด้านคุณภาพของบริการจึงเป็นการสร้างทางเลือกของประเภทบริการ เช่น จะให้บริการที่คุณภาพต่ำสำหรับผู้บริโภคที่มีรายได้ต่ำ และจะเสนอให้บริการที่มีคุณภาพสูงสำหรับลูกค้าในระดับองค์กรหรือผู้ที่มีรายได้สูงที่ประสงค์การใช้งานที่ตรงความต้องการของตน แต่ก็ยังคงมีปัญหาเกิดขึ้นเมื่อผู้ประกอบการโทรคมนาคมรู้เรื่องคุณภาพมากกว่าผู้บริโภค จึงเกิดสถานการณ์ตลาดที่แข่งขันที่มีข้อมูลคุณภาพของบริการไม่เท่าเทียมกันสามารถลดคุณภาพให้ต่ำลง เนื่องจากผู้บริโภคไม่ทราบคุณภาพของบริการ ดังนั้น การกำกับดูแลคุณภาพของบริการจึงจำเป็นต้องคำนึงถึงปัจจัยด้านราคาและการตลาดด้วย

ในบางกรณี องค์กรกำกับดูแลอาจจำกัดทางเลือกของผู้ใช้บริการในเรื่องคุณภาพของบริการได้ ตัวอย่างเช่น บริการฉุกเฉิน หรือบริการเพื่อประโยชน์สาธารณะ เนื่องจากปัญหาการขาดความรู้และความไม่เท่าเทียมของรายได้และสถานะของผู้ใช้บริการ หรือเพื่อบรรลุวัตถุประสงค์ประโยชน์สาธารณะหรือนโยบายแห่งรัฐ โดยพิจารณาว่าบริการเหล่านี้เป็นปัจจัยจำเป็นพื้นฐานที่ควรจัดให้มีการให้บริการ แม้ว่าบุคคลอาจบริโภคเพียงจำนวนเล็กน้อย แต่อาจกำหนดบังคับจำนวนหรือมาตรฐานขั้นต่ำของการบริโภคให้สอดคล้องกับระดับที่เหมาะสม ซึ่งอาจรวมทั้งอัตราค่าบริการด้วย เพราะหากไม่มีหลักเกณฑ์บังคับ ลูกค้าบางรายอาจไม่ต้องการจ่าย หรือพึงพอใจหรือสามารถจ่ายเฉพาะบริการโทรคมนาคมที่ไม่มีบริการฉุกเฉิน องค์กรกำกับดูแลอาจจำเป็นต้องจำกัดทางเลือกราคาและคุณภาพของบริการ โดยกำหนดบริการฉุกเฉินหรือบริการเพื่อประโยชน์สาธารณะเป็นภาคบังคับตามกฎหมาย

3.2 ปฏิสัมพันธ์ระหว่างคุณภาพของบริการกับการแข่งขัน

คุณภาพของบริการมีปฏิสัมพันธ์ทั้งทางตรงและทางอ้อมต่อการแข่งขัน เพราะคุณภาพของบริการเป็นองค์ประกอบที่สำคัญในการแข่งขันในหลายแง่มุม เช่น คุณภาพของบริการอาจทำให้เกิดความหลากหลายของบริการโทรคมนาคม หรือคุณภาพของบริการอาจเป็นปัจจัยหรือเงื่อนไขสำคัญในการทำการตลาดของผู้ประกอบการ สำหรับในตลาดที่มีการแข่งขันแล้ว การแข่งขันจะสามารถเพิ่มคุณภาพของบริการ แต่บางสถานการณ์ตลาดที่มีการแข่งขันก็อาจมีการบิดเบือนเกิดขึ้นได้ในเรื่องคุณภาพของบริการ ซึ่งอาจส่งผลต่อการแข่งขันและผู้ใช้บริการ เพราะหากมีการแข่งขันที่ดุเดือดเข้มข้น โดยมีการลดราคาและทำการตลาด จนกระทั่งโครงข่ายที่มีอยู่เดิมไม่สามารถรองรับความต้องการใช้งานของผู้ใช้บริการได้ และผู้ประกอบการอาจไม่สามารถลงทุนขยายโครงข่ายรองรับได้เต็มที่หรือว่าจ้างพนักงานที่ให้บริการได้เพียงพอ กลยุทธ์การตัดราคามักเป็นทางเลือกที่นิยมในการแข่งขัน เพราะสามารถดำเนินการได้รวดเร็วกว่าการยกระดับคุณภาพของบริการที่ต้องมีการลงทุนเพิ่มเติมและอาจคาดหวังว่าการตรวจสอบจากองค์กรกำกับดูแลและผู้ใช้บริการเกิดขึ้นได้ยาก ตัวอย่างเช่น การเติบโตอย่างรวดเร็วของบริการโทรศัพท์เคลื่อนที่ในอินเดีย การแข่งขันดุเดือดเนื่องจากผู้ประกอบการโทรศัพท์เคลื่อนที่ได้มีการทำการตลาดและลดราคาอย่างมาก แต่การขยายโครงข่ายดำเนินการได้ล่าช้า ดังนั้น คุณภาพของบริการลดลงต่ำกว่าเป้าหมายที่วางไว้ และกรณีในลักษณะทำนองเดียวกันเกิดขึ้นในประเทศไทยในช่วงที่ผ่านมา

นอกจากนี้แล้ว การกำกับดูแลคุณภาพของบริการอาจช่วยเป็นกลไกเสริมในการกำกับดูแลเพื่อรักษาหรือยกระดับการแข่งขันกล่าวคือ ในสถานการณ์ตลาดที่มีการผูกขาดมีผู้ประกอบการรายใหญ่เพียงรายเดียวหรือมีผู้ประกอบการรายย่อยไม่กี่รายในตลาด ผู้ประกอบการรายใหญ่ที่อยู่ภายใต้การควบคุมอัตราค่าบริการอาจไม่เต็มใจที่จะส่งเสริมการให้บริการหรือไม่สนใจต่อความประสงค์ของผู้ใช้บริการ เพราะผู้ประกอบการรายใหญ่อาจพยายามรักษากำไรส่วนต่างจากการถูกจำกัดรายได้ของตน โดยการลดคุณภาพของบริการ ตัวอย่างเช่น จำนวนโทรศัพท์สาธารณะที่เสียเพิ่มขึ้นและบริการติดต่อสอบถามที่ติดขัดหรือไม่เพียงพอ ซึ่งอาจเกิดจากการลดจำนวนของพนักงานที่ให้บริการ หรือในบางกรณีผู้ประกอบการอาจใช้กลยุทธ์การตลาด โดยจัดให้มีบริการที่มีคุณภาพแตกต่างกัน โดยพยายามส่งเสริมการขายบริการที่มีคุณภาพที่สูงกว่าและลดระดับคุณภาพของบริการที่วางไว้ให้เป็นสินค้าด้อยลงถึงมาตรฐานขั้นต่ำเพื่อจูงใจให้ผู้ใช้บริการย้ายไปใช้บริการที่ดีกว่าแต่มีรายสูงขึ้น เพื่อเพิ่มรายได้โดยใช้ความแตกต่างของระดับคุณภาพ

บางครั้ง คุณภาพของบริการยังอาจใช้เป็นเครื่องมือประกันให้มีการแข่งขันที่เป็นธรรม กล่าวคือธุรกิจของผู้ประกอบการที่มีการแข่งขันอาจขึ้นอยู่กับสิ่งอำนวยความสะดวกของผู้ประกอบการรายใหญ่ โดยการเชื่อมต่อหรือใช้โครงข่ายโทรคมนาคม ซึ่งผู้ประกอบรายใหญ่ให้บริการในลักษณะขายส่งบริการ (resale) แก่ผู้ประกอบการเพื่อให้บริการแก่ผู้ใช้บริการต่อไป ดังนั้น องค์กรกำกับดูแลจึงอาจกำกับดูแลมาตรฐานด้านคุณภาพของบริการเพื่อประกันการแข่งขันที่เป็นธรรมสำหรับผู้ประกอบการรายใหม่และเป็นการคุ้มครองผู้บริโภคทางอ้อมด้วย หรือในกรณีการสื่อสารผ่านหลายโครงข่ายโทรคมนาคม ซึ่งแต่ละโครงข่ายควบคุมโดยผู้ประกอบการที่แตกต่างกัน ไม่มีผู้ประกอบการรายหนึ่งรายใดมีความรับผิดชอบตั้งแต่ต้นจนกระทั่งจบ แต่ผู้ประกอบการรายใหญ่อาจมีผลกระทบที่สำคัญสำหรับเส้นทางต้นทางจนสิ้นสุดของโครงข่ายของผู้ประกอบการรายอื่น ผลกระทบที่เกิดต่อผู้ประกอบการรายอื่นอาจน้อยกว่า เช่น เป้าหมายของการกำหนดระดับคุณภาพของบริการขั้นต่ำภายในประเทศสำหรับการโทรผ่านโครงข่ายสามรถประกันว่าผู้ประกอบการรายหนึ่งรายใด โดยเฉพาะผู้ประกอบการรายใหญ่ไม่ได้ลดคุณภาพของการข้ามหรือผ่านโครงข่ายที่เรียกออกโดยผู้ประกอบการรายอื่น เป้าหมายในการวัดการสนับสนุนของผู้ใช้บริการที่ไม่ได้ขึ้นอยู่กับอุปกรณ์โครงข่ายไม่เกี่ยวข้องกับคุณภาพเส้นทางข้ามโครงข่าย

4. แนวทางการกำกับดูแลคุณภาพของบริการ

ในทางปฏิบัติแล้ว การกำกับดูแลคุณภาพของบริการโทรคมนาคมนั้นจำเป็นต้องกำหนดเจาะจงเป็นรายกรณีไป เพราะคุณภาพของบริการย่อมขึ้นอยู่บนพื้นที่ให้บริการและเทคโนโลยีที่ใช้ในการให้บริการ ดังนั้น คุณภาพของบริการจึงมักต้องระบุไว้อย่างชัดแจ้งตามความเหมาะสมกับสภาพและลักษณะของผู้ให้บริการแต่ละรายไป และมักจะถูกระบุและควบคุมโดยตรงจากใบอนุญาตประกอบการให้บริการโทรคมนาคมตามความเหมาะสมของผู้ให้บริการแต่ละรายไป

แต่ปัญหาที่เกิดขึ้นในการกำกับดูแลคือ คุณภาพของบริการในแง่มุมใดบ้างที่จะต้องควบคุมหรือกำกับดูแลนั้นยังเป็นปัญหาที่ต้องโต้เถียงถึงความเหมาะสมอยู่บ้าง เนื่องจากในบางกรณีการต้องการคุณภาพของบริการที่ดีย่อมมีผลต่อต้นทุนที่สูงขึ้นด้วย ซึ่งในบางครั้งผู้ใช้บริการส่วนใหญ่ต้องการบริการที่มีราคาถูก แม้ว่าจะมีคุณภาพต่ำไปบ้าง ดังนั้น การกำหนดคุณภาพของบริการจึงเป็นเรื่องที่ทำได้ค่อนข้างยากและต้องพิจารณาความเหมะสมอื่น ๆ ด้วย แต่อย่างไรก็ตามในบางกรณีก็เป็นที่ชัดเจนว่า คุณภาพของบริการในรูปแบบใดบ้างจำเป็นจะต้องควบคุมเพราะคุณภาพที่ต่ำเกินไป อาจเกิดจากการใช้สิทธิในทางที่ผิดจากการมีสถานะเป็นผู้ประกอบการรายเดียวหรือเป็นผู้ประกอบการรายใหญ่ที่มีอำนาจทางการตลาดเหนือผู้ประกอบการรายอื่นก็ได้

จากการศึกษาแนวปฏิบัติที่ดีในการกำกับดูแลของต่างประเทศนั้น พบว่าแนวทางในการกำกับดูแลคุณภาพของบริการโทรคมนาคมสามารถแบ่งแยกออกได้เป็นสองประเภทหลัก ๆ ดังนี้

            4.1 การส่งเสริม (encouragement approach)

แนวทางนี้วางอยู่บนแนวคิดพื้นฐานว่าการกำกับดูแลคุณภาพของบริการโทรคมนาคมนั้นเกิดจากความเหลื่อมล้ำของข้อมูลเกี่ยวกับบริการโทรคมนาคม โดยเฉพาะเรื่องคุณภาพของบริการ ดังนั้น องค์กรกำกับดูแลไม่ควรเข้าไปกำหนดมาตรฐานขั้นต่ำเกี่ยวกับคุณภาพของบริการเพราะบริการโทรคมนาคมอาจสามารถให้บริการหลายประเภทโดยมีคุณภาพของบริการที่หลากหลายซึ่งผันแปรตามอัตราค่าบริการ ซึ่งสัมพันธ์กับราคาและต้นทุนของบริการในลักษณะแลกเปลี่ยนกัน (trade off) ดังนั้น หากองค์กรกำกับดูแลเข้าไปแทรกแซงโดยการบังคับอาจส่งผลให้ผู้ให้บริการไม่มีแรงจูงใจในการพัฒนานวัตกรรมในการให้บริการและอาจลดการแข่งขัน รวมทั้งอาจเป็นการลดทางเลือกของผู้บริโภคได้ 

ดังนั้น แนวทางในการกำกับดูแลจึงมักอยู่ในรูปของการกำหนดหลักเกณฑ์และวิธีการให้ประกาศเผยแพร่ต่อสาธารณชน ซึ่งเป็นที่น่าสังเกตว่าแนวทางนี้ นิยมใช้ในตลาดที่มีการแข่งขัน เพราะการแข่งขันจะเป็นกลไกที่บีบบังคับผู้ให้บริการโทรคมนาคมต้องจัดให้มีการวัดคุณภาพของบริการและประกาศเผยแพร่ผลการดำเนินงานในเรื่องคุณภาพของบริการในแง่มุมต่าง ๆ ของตน เพื่อจูงใจผู้ใช้บริการให้เป็นสมาชิกหรือใช้บริการโครงข่ายของตนเอง

ทั้งนี้ ตามแนวทางของต่างประเทศ แนวทางการส่งเสริมมีหลายรูปแบบ ได้แก่

·การกำหนดตัวชี้วัดที่สามารถเปรียบผลการดำเนินงานของผู้ประกอบการต่าง ๆ (benchmarking) โดยอาจเปรียบเทียบระหว่างผู้ประกอบการคู่แข่งขันทั้งภายในประเทศและระหว่างประเทศ องค์กรกำกับดูแลมักต้องตรวจตราดูแลผลการดำเนินงานโดยการกำหนดให้ผู้ประกอบการยื่นข้อมูลที่แสดงมาตรการวัดที่เห็นชอบแล้วในมิติคุณภาพที่กำหนดไว้ ต่อมาใช้การเปรียบเทียบระหว่างผู้ประกอบการโดยการทดสอบการปฏิบัติตามมาตรฐานและการให้รางวัลหรือลงโทษผู้ประกอบการในเรื่องคุณภาพของบริการ ซึ่งการรายงานอาจดำเนินการในรูปของการเปรียบเทียบมิติคุณภาพเดียวกันสำหรับผู้ประกอบการหลายรายหรือเปรียบเทียบผลการดำเนินงานของผู้ประกอบการต่อผู้ประกอบการฐานที่กำหนดไว้ (yardstick approach) ตามแนวทางดังกล่าวนี้ ตัวฐานหลักของการวัดคุณภาพควรเกี่ยวข้องกับผลการดำเนินงานของในอดีตของผู้ประกอบการหรือเปรียบเทียบกับตัวฐานสมมุติโดยอิงผู้ประกอบการที่มีแนวปฏิบัติที่ดี โดยไม่คำนึงถึงรูปแบบของรายงาน องค์กรกำกับดูแลจำเป็นต้องการข้อมูลที่ถูกต้องและสม่ำเสมอจากผู้ประกอบเพื่อใช้ในการเปรียบเทียบ

·มาตรฐานอิงผลการดำเนินงานอาจใช้ควบคู่กับกลไกเพดานราคาหรือเพดานรายได้ กล่าวคือรูปแบบดังกล่าวนี้รวมถึงชุดของมาตรฐานของผลการดำเนินงานเป้าหมายที่เพิ่มแรงจูงใจสำหรับผลการดำเนินงาน (incentive) ซึ่งมาตรฐานดังกล่าวใช้ควบคู่กับความน่าเชื่อถือของบริการและความพึงพอใจของผู้ใช้บริการ ทั้งนี้ การเปรียบเทียบสมรรถนะมักเป็นองค์ประกอบหนึ่งของแผนในการกระตุ้นผู้ประกอบการให้ยอมรับแนวปฏิบัติที่ดี โดยมักจะออกแบบให้มีการให้รางวัลหรือลงโทษตามผลการดำเนินงาน จึงทำให้ผู้ประกอบการและผู้ใช้บริการระวังต้นทุนที่เกิดขึ้นจากการยกระดับหรือลดระดับคุณภาพของบริการ

·ในการจูงใจให้ผู้ประกอบการปรับปรุงคุณภาพของบริการเอง (quality improvement)องค์กรกำกับดูแลบางแห่งนำดัชนีคุณภาพของบริการเข้าไปใช้เป็นตัวแปรหนึ่งในสูตรเพดานราคา (price cap formula) ซึ่งเป็นการเชื่อมโยงเป้าหมายด้านคุณภาพและอัตราค่าบริการเข้าด้วยกัน เนื่องจากหากคุณภาพของบริการของผู้ประกอบการตกต่ำลง ค่าบริการที่ผู้ประกอบการจะสามารถเรียกเก็บได้จะลดตํ่าลงด้วย ซึ่งเป็นการจูงใจให้ผู้ประกอบการปรับปรุงคุณภาพของบริการของตน เช่น สูตรเพดานราคาและเพดานรายได้ที่รวมปัจจัยคุณภาพด้วย เช่น สูตร CPI-X+Q (or S) โดย CPI หมายถึงดัชนีราคาผู้บริโภค X หมายถึงปัจจัยความมีประสิทธิภาพหรือผลิตผล และ Q หรือ S หมายถึง ปัจจัยด้านคุณภาพ ซึ่งสามารถกำหนดโดยดัชนีความพึงพอใจของผู้ใช้บริการ

อนึ่ง แนวทางส่งเสริมนี้นิยมใช้กับตลาดที่มีการแข่งขันแล้วเพราะเป็นเครื่องมือเสริมที่ช่วยกลไกของตลาดในการทำงานให้มีประสิทธิภาพมากขึ้น ประเทศที่ใช้แนวทางนี้ได้แก่ประเทศในกลุ่มยุโรปโดยมุ่งส่งเสริมให้กลไกตลาดทำงานได้ดีขึ้น ด้วยการกำหนดให้ผู้ประกอบการเผยแพร่คุณภาพของบริการให้ผู้บริโภคทราบ เพื่อแก้ไขปัญหาความเหลื่อมลำด้านข้อมูลระหว่างผู้ประกอบการและผู้บริโภค โดยไม่ได้กำหนดมาตรฐานบังคับขั้นตํ่าของบริการ

4.2 การบังคับ (Enforcement)

แนวทางนี้มองว่า การกำกับดูแลคุณภาพของบริการคือ ขั้นตอนหรือกระบวนการของการระบุระดับคุณภาพของบริการที่พึงพอใจของผู้ใช้บริการ การออกแบบระบบในการให้แรงจูงใจแก่ผู้ประกอบการในการให้บริการที่มีคุณภาพ โดยการตอบแทนรางวัลแก่คุณภาพของการปรับปรุงคุณภาพและการลงโทษสำหรับสำหรับกรณีที่ผู้ประกอบการให้บริการไม่สามารถให้บริการที่มีคุณภาพตามเป้าหมายหรือมาตรฐานตามที่ได้กำหนดไว้ แนวทางการบังคับจึงเป็นมาตรการกำกับดูแลที่มีประสิทธิภาพมากกว่า เพราะเป็นการสร้างแรงจูงใจให้ผู้ประกอบการต้องพัฒนาคุณภาพของบริการให้เป็นไปตามที่กำหนด และหากสามารถออกแบบมาตรการจูงใจให้ผู้บริโภคกระตือรือร้นเข้ามาช่วยตรวจสอบด้วย เช่น การให้อำนาจแก่ผู้บริโภคในการให้ข้อมูลและมีอำนาจในการตรวจสอบมาตรฐานของคุณภาพของบริการ และอาจมีการเยียวยาจากการให้บริการที่ผิดพลาดได้อย่างมีประสิทธิภาพด้วย

ทั้งนี้ จากประสบการณ์ของต่างประเทศ รูปแบบของการกำกับดูแลคุณภาพของบริการแบบบังคับมีหลายรูปแบบ ได้แก่

·กำหนดมาตรฐานขั้นต่ำ (minimum standard) ทางด้านคุณภาพของบริการในแต่ละเรื่องพร้อมทั้งรูปแบบและวิธีการชดเชยความเสียหายหากผู้ให้บริการไม่สามารถให้บริการได้ตามมาตรฐานที่ได้กำหนดไว้ เช่น องค์กรกำกับดูแลของสิงคโปร์ (IDA) กำหนดให้ผู้ประกอบการต้องส่งรายงานคุณภาพของบริการทุกไตรมาส และกำหนดให้ผู้ประกอบการต้องแก้ไขปรับปรุงในพื้นที่ซึ่งมีคุณภาพของบริการในระดับตํ่า ในกรณีที่ผู้ประกอบการไม่สามารถทำตามาตรฐานที่กำหนดได้ จะถูกปรับ 5,000 เหรียญสิงคโปร์ต่อดัชนีหลักต่อเดือนและ 1,000 เหรียญสิงคโปร์ต่อดัชนีรองต่อเดือน

·กำหนดเป้าหมายของคุณภาพของบริการในลักษณะเชิงผลรวม (aggregate level) ซึ่งบทลงโทษจะถูกกำหนดโดยผ่านผลรวมของรายการต่าง ๆ ที่ผู้ให้บริการไม่สามารถดำเนินการตามมาตรฐานได้ บทลงโทษอาจจะเป็นการเข้มงวดที่เพิ่มขึ้นในการควบคุมตรวจสอบการคิดอัตราค่าบริการผู้บริโภค หรือให้ชดใช้ค่าชดเชยแก่ผู้ใช้บริการ

โดยทั่วไป ในการกำกับดูแลคุณภาพของบริการแบบบังคับนั้น องค์กรกำกับดูแลจะจัดให้มีระบบลงโทษทางการเงิน (financial penalty) หากการวัดคุณภาพของบริการไม่ได้มาตรฐาน องค์กรกำกับดูแลต้องตัดสินใจวิธีการคำนวณค่าปรับหรือบทลงโทษและผู้ที่ต้องชำระค่าปรับ การละเมิดมาตรฐานคุณภาพของบริการในบางประเภทมีผลกระทบต่อโดยตรงผู้ใช้เฉพาะตัวบางรายเท่านั้น เช่น การผิดนัดให้บริการตามเวลา ในกรณีเช่นว่านี้ การจ่ายค่าชดเชยให้แก่ผู้ใช้บริการที่ได้รับความเสียหายก็เหมาะสม แต่การละเมิดบางกรณีมีผลต่อผู้ใช้บริการโดยรวม เช่น อัตราการเพิ่มขึ้นของการต่อข้ามโครงข่ายไม่สำเร็จหรือสายหลุด บริการซ่อมบำรุงในกรณีที่มีข้อผิดพลาดของโครงข่ายหรืออุปกรณ์ หรือการเรียกเก็บเงินผิดพลาด ซึ่งในกรณีดังกล่าว การจ่ายค่าปรับหรือค่าชดเชยอาจไปสู่รัฐหรือการปรับอาจชดเชยแก่ผู้ใช้บริการหรือเข้ากองทุนที่มีวัตถุประสงค์เฉพาะ โดยทั่วไประดับของค่าปรับควรสะท้อนกับคุณภาพที่บกพร่องและต้นทุนในการบรรลุมาตรฐานคุณภาพ การจัดตั้งจำนวนที่เหมาะสมของค่าปรับเป็นความสำคัญเพราะผู้ประกอบการอาจเต็มใจที่จะเสี่ยงต่อค่าปรับหากต้นทุนในการยกระดับคุณภาพของบริการสูงกว่าค่าปรับรวม ค่าชดเชยสามารถเกิดจากคำสั่งศาลหรือองค์กรวินิจฉัยข้อพิพาท นอกจากการลงโทษในทางการเงินแล้ว ยังมีมาตรการอื่นที่นิยมใช้ประกอบการลงโทษทางการเงิน เช่น จดหมายเตือน หรือข้อกำหนดให้วางเงินประกันหรือพันธบัตรผลการดำเนินงานเพื่อป้องกันการไม่จ่ายค่าปรับหรือค่าชดเชย และการเพิกถอนใบอนุญาต เป็นต้น

อย่างไรก็ตาม การกำกับดูแลคุณภาพในเชิงบังคับนี้แม้ว่าพิจารณาโดยผิวเผินแล้วน่าจะเป็นสิ่งที่ดีและมีประสิทธิภาพในการบังคับให้ผู้ประกอบการปฏิบัติตามอย่างเคร่งครัด แต่ในทางปฏิบัติแล้วเป็นการยากที่จะออกแบบระบบที่สะท้อนความต้องการและความพึงพอใจของผู้ใช้บริการได้อย่างแท้จริง องค์กรกำกับดูแลของหลายประเทศจึงใช้แนวทางแบบผสมผสานควบคู่กัน[5]และอาจปรับเปลี่ยนแนวทางตามพัฒนาของอุตสาหกรรม[6] แต่ก็มีแนวโน้มว่าจะหันมานิยมใช้แนวทางแบบส่งเสริมมากขึ้น โดยเฉพาะประเทศที่พัฒนาแล้ว เช่น ในประเทศสิงคโปร์ ออสเตรเลีย สหราชอาณาจักร สหรัฐอเมริกา และแคนาดา ผู้ประกอบการมีหน้าที่ยื่นสถิติและข้อมูลผลการดำเนินงานแก่องค์กรกำกับดูแล ซึ่งสถิติของตัวชี้วัดผลดำเนินงานเปรียบเทียบได้ประกาศเผยแพร่โดยองค์กรกำกับดูแลหรือโดยองค์กรอิสระที่รับรองโดยองค์กรกำกับดูแล รายละเอียดปรากฏตามตารางข้างล่าง

สิงคโปร์

ออสเตรเลีย

สหราชอาณาจักร

สหรัฐอเมริกา

แคนาดา

ปีที่เริ่มแผนคุณภาพของบริการ

2001

1994

1995

1983

1982

บุคคลที่มีอำนาจกำหนดมาตรฐานขั้นต่ำสำหรับคุณภาพของบริการ

องค์กำกับดูแล

องค์กำกับดูแลและหน่วยงานกำกับดูแลตนเองของอุตสาหกรรม

ผู้ประกอบการ

ผู้ประกอบการ

องค์กรกำกับดูแล

บุคคลที่มีหน้าที่ต้องประกาศเผยแพร่สถิติผลการดำเนินงาน

องค์กรกำกับดูแล

องค์กรกำกับดูแล

องค์กรอิสระ

องค์กรกำกับดูแล

องค์กรกำกับดูแล

วิธีการตรวจสอบคุณภาพของบริการ

-ผู้ประกอบการยื่นสถิติผลการดำเนินงานแก่องค์กรกำกับดูแลตามระยะเวลาที่กำหนด

-กำหนดบทลงโทษแก่ผู้ประกอบการหากไม่สามารถปฏิบัติตามมาตรฐานขั้นต่ำ

-    จัดทำสำรวจความพึงพอใจของผู้ใช้บริการ

-ผู้ประกอบการยื่นสถิติผลการดำเนินงานแก่องค์กรกำกับดูแลตามระยะเวลาที่กำหนด

- กำหนดบทลงโทษแก่ผู้ประกอบการหากไม่สามารถปฏิบัติตามมาตรฐานขั้นต่ำ

-ผู้ประกอบการยื่นสถิติผลการดำเนินงานแก่องค์กรกำกับดูแลตามระยะเวลาที่กำหนด

- จัดทำสำรวจความพึงพอใจของผู้ใช้บริการ

-ผู้ประกอบการยื่นสถิติผลการดำเนินงานแก่องค์กรกำกับดูแลตามระยะเวลาที่กำหนด

- จัดทำสำรวจความพึงพอใจของผู้ใช้บริการ

-ผู้ประกอบการยื่นสถิติผลการดำเนินงานแก่องค์กรกำกับดูแลตามระยะเวลาที่กำหนด

- ผู้ประกอบการจัดเตรียมบันทึกอธิบายเหตุผลของการไม่สามารถปฏิบัติตามมาตรฐานขั้นต่ำ

  

5. ขั้นตอนและวิธีการวัดและตรวจสอบคุณภาพของบริการ

5.1 การจัดทำตัวชี้วัดคุณภาพของบริการ (Developing measurements)

โดยทั่วไป การกำกับดูแลคุณภาพของบริการจำเป็นต้องมีการวัด[7]เพื่อตรวจสอบสถานะหรือลักษณะคุณภาพของบริการในแง่มุมต่าง ๆ ที่ใช้ในการกำกับดูแลต่อไป ซึ่งในการวัดคุณภาพของบริการก็จำเป็นต้องจัดทำดัชนีตัวชี้วัดขึ้นมาเพื่อเป็นเกณฑ์หรือกำหนดขอบเขตการวัด ดังนั้น ตัวชี้วัดจึงถือเป็นองค์ประกอบพื้นฐานของการกำกับดูแลคุณภาพของบริการทั้งหมด อย่างไรก็ตาม จากแนวทางของต่างประเทศรูปแบบของตัวชี้วัดวัดอาจมีหลายรูปแบบ เช่น

·ตัวชี้วัดอาจเป็นเวลาที่ใช้ในการกระทำ ซึ่งส่วนใหญ่จะระบุระยะเวลาโดยเฉลี่ยในการกระทำจากจุดเริ่มต้น เช่น การร้องเรียนหรือการดำเนินการ ไปกระทั่งจบกระบวนการ ดังนั้น เวลาในการให้บริการระบุเวลาโดยเฉลี่ยในการให้บริการ ระยะเวลาให้บริการซ่อมแซมข้อผิดพลาดโดยอาจกำหนดในรูปของระยะเวลาโดยเฉลี่ยในการซ่อมแซมข้อผิดพลาด หรือระยะเวลาโดยเฉลี่ยในการร้องเรียนหรือระยะเวลาโดยเฉลี่ยเพื่อแก้ไขปัญหา

·ตัวชี้วัดสามารถเป็นสัดส่วนของการเกิดขึ้นของการกระทำที่ดำเนินการในช่วงระยะเวลา เช่นหมายถึงผลของการแบ่งจำนวนของการเกิดขึ้นของการกระทำที่ดำเนินการภายในระยะเวลาโดยจำนวนทั้งหมดของการกระทำ ดังนั้น ระยะเวลาการให้บริการหมายถึงสัดส่วนของการเกิดขึ้นของบริการที่ให้บริการในระยะเวลา

·ตัวชี้วัดสามารถเป็นความถี่ของเหตุการณ์ที่เกิดขึ้นของลูกค้า ซึ่งมักอยู่ในรูปของอัตราร้อยละ โดยปกติมักหมายถึงผลของการแบ่งจำนวนการเกิดขึ้นของเหตุการณ์โดยจำนวนทั้งหมดของลูกค้า ตัวอย่างเช่น อัตราจำนวนรายงานข้อผิดพลาดซึ่งหมายถึงจำนวนรายงานข้อผิดพลาดต่อลูกค้า หรืออัตราร้องเรียนซึ่งหมายถึงจำนวนของการร้องเรียนต่อลูกค้า เป็นต้น

·การวัดสามารถเป็นสัดส่วนของการเกิดขึ้นของเหตุการณ์ที่มีลักษณะเฉพาะ ซึ่งมักอยู่ในรูปของอัตราส่วน x และ y เพื่อแสดงความสัมพันธ์ระหว่างเหตุการณ์ที่เกิดขึ้นกับลักษณะเฉพาะของบริการ เช่น อัตราความผิดพลาดของใบเรียกเก็บเงิน อัตราต่อติดสำเร็จ หรืออัตราสายหลุด เป็นต้น

จากการสำรวจของสหภาพโทรคมนาคมระหว่างประเทศ (ITU) พบว่า ในช่วงแรกของประเทศที่เริ่มเปิดเสรีตลาดโทรคมนาคมนั้นระยะแรกของการกำกับดูแลนั้น องค์กรกำกับดูแลมักปล่อยให้ผู้ประกอบการรายใหญ่ในตลาดยังคงใช้วิธีการวัดที่ใช้เคยมาก่อนเพื่อความรวดเร็วในการกำกับดูแล หากไม่มีผู้ประกอบการรายอื่นดำเนินการวัด หรืออาจบางครั้งปล่อยให้ผู้ให้บริการทั้งอุตสาหกรรมทั้งหมดร่วมกันกำหนดตัวชี้วัดคุณภาพของบริการของตนเอง ซึ่งมักนำไปสู่การวัดที่เปรียบเทียบกันในแต่ละผู้ให้บริการ ดังนั้น บทบาทขององค์กรกำกับดูแลคุณภาพของบริการคือ การตรวจสอบคุณภาพ (QoS monitoring) อย่างไรก็ตามในยุคปัจจุบันนั้น องค์กรกำกับดูแลเริ่มหันมาพัฒนาตัวชี้วัดของตนเอง ไม่ว่าจะเพื่อวัตถุประสงค์ในการตรวจสอบคุณภาพของบริการในแง่มุมต่าง ๆ หรือเพื่อกำหนดเป็นมาตรฐานขั้นต่ำของการให้บริการ หรือเพื่อให้สอดคล้องกับเป้าหมายหรือวัตถุประสงค์การกำกับดูแลที่วางไว้

อนึ่ง แนวปฏิบัติที่ดีในการกำกับดูแลโทรคมนาคมของต่างประเทศ การพัฒนาหรือจัดทำตัวชี้วัดด้านคุณภาพของบริการโทรคมนาคมมักประกอบด้วยขั้นตอนหลัก ๆ ดังต่อไปนี้ 

(1)การกำหนดวัตถุประสงค์การกำกับดูแล (determining regulatory objective) กล่าวคือ การออกแบบพารามิเตอร์ (parameters) และแรงจูงใจ (incentives) ขึ้นอยู่กับวัตถุประสงค์ของการกำกับดูแล ซึ่งองค์กรกำกับดูแลจำเป็นต้องจัดลำดับความสำคัญของวัตถุประสงค์ของการกำกับดูแลก่อน (prioritization) ตัวอย่างเช่น วัตถุประสงค์ของการกำกับดูแลอาจประกอบด้วยการส่งเสริมการแข่งขัน การพัฒนาความน่าเชื่อถือของบริการ การตอบสนองต่อผู้บริโภค การปรับปรุงระดับคุณภาพของบริการ การจัดการแก้ไขปัญหาข้อผิดพลาด ความรวดเร็วในการให้บริการติดตั้งและซ่อมบำรุงข้อผิดพลาด หรือความพึงพอใจของผู้ใช้บริการ เป็นต้น หากไม่มีการจัดลำดับความสำคัญของวัตถุประสงค์การกำกับดูแลก็อาจทำให้เป้าหมายและขอบเขตของการวัดกว้างและยากที่จะบรรลุตามวัตถุประสงค์

นอกจากนี้ ในบางครั้งองค์กรกำกับดูแลต้องสร้างสมดุลระหว่างวัตถุประสงค์ที่อาจขัดแย้งกัน (competing objectives) เช่น การกำหนดระดับคุณภาพของบริการที่สูงอาจขัดแย้งหรือมีผลกระทบต่อพันธกรณีการให้บริการพื้นฐานอย่างทั่วถึง หรืออัตราค่าบริการอาจต้องเพิ่มสูงขึ้นตามคุณภาพที่สูงขึ้น ดังนั้น จึงเป็นหน้าที่ขององค์กรกำกับดูแลที่ต้องจัดลำดับความสำคัญของวัตถุประสงค์ดังกล่าวเพราะมิฉะนั้นการกำกับดูแลอาจก่อให้เกิดอุปสรรคในการปฏิบัติตาม เช่น หากองค์กรกำกับดูแลให้ความสำคัญกับพันธกรณีการให้บริการพื้นฐานอย่างทั่วถึง การกำกับดูแลคุณภาพของบริการสำหรับผู้ที่ให้บริการพื้นฐานอย่างทั่วถึงอาจต้องลดหย่อนมาตรฐานลงมาหรือได้รับการยกเว้นในเรื่องนี้ในระยะแรก เพื่อส่งเสริมการให้บริการพื้นฐานอย่างทั่วถึง

(2) การกำหนดเป้าหมายของการวัด (setting target) โดยทั่วไปการกำหนดเป้าหมายของการวัด[8]อาจดำเนินการโดยองค์กรกำกับดูแลหรือโดยผู้ประกอบการหรือกลุ่มอุตสาหกรรม หรือองค์กำกับดูแลอาจปรึกษาหารือผู้ประกอบการเพื่อร่วมกันกำหนดเป้าหมายร่วมกันก็ได้ ในทางปฏิบัติแล้ว แนวทางในการกำหนดเป้าหมายของการวัดแบ่งได้เป็นสองประเภทหลักคือ การรักษาระดับคุณภาพของบริการ (quality level maintenance) หรือปรับปรุงคุณภาพของบริการ (quality improvement) กล่าวคือ หากเป็นเป้าหมายรักษาระดับคุณภาพของบริการ เป้าหมายจะสะท้อนระดับขั้นต่ำของคุณภาพ เช่น สัดส่วนของการต่อสำเร็จที่ต้องการอย่างน้อย 95%  ซึ่งวัตถุประสงค์ของการกำกับดูแลคือเจตนาที่จะรักษาคุณภาพเหนือกว่าระดับที่บรรลุในประเทศ แต่หากเป็นเป้าหมายที่ต้องการปรับปรุงคุณภาพของบริการ ในการกำหนดเป้าหมายนั้น องค์กรกำกับดูแลต้องรู้ระดับคุณภาพของบริการที่ต้องบรรลุก่อน แล้วจึงกำหนดหรือตั้งเป้าหมายที่จะต้องการเป้าลุในอนาคต ซึ่งโดยทั่วไปมักกำหนดสำหรับปีถัดไป เช่น สัดส่วนของการต่อสำเร็จอาจเป็น 96% หลังจากปีที่หนึ่ง 97% ในปีที่สองและ 98% ในปีที่สาม ดังนั้น วัตถุประสงค์ของการกำกับดูแลคือเจตนาจะปรับปรุงคุณภาพจากระดับที่บรรลุแล้ว ซึ่งปัจจัยสำคัญในการดำเนินการตามแนวทางนี้คือในการกำหนดดังกล่าวองค์กรกำกับดูแลต้องรู้อะไรคือระดับคุณภาพที่สามารถบรรลุในเวลาใดและต้นทุนเท่าใด ดังนั้น การเลือกระหว่างประเภทของเป้าหมายขึ้นอยู่กับวัตถุประสงค์หลักของการตรวจสอบคุณภาพของบริการ ระดับคุณภาพขั้นต่ำมักได้รับความนิยมมากกว่าและใช้ง่ายกว่าแนวทางระดับคุณภาพที่กำหนด

อนึ่ง การกำหนดเป้าหมายของการวัดต้องคำนึงถึงทั้งผู้ประกอบการและผู้ใช้บริการ กล่าวคือสำหรับผู้ประกอบการแล้ว เป้าหมายต้องสามารถใช้ได้จริง มีประสิทธิภาพ และเกี่ยวข้องกับระดับคุณภาพที่ผู้ใช้บริการต้องการ แต่ก็ต้องคำนึงว่าระดับคุณภาพของบริการอาจเปลี่ยนแปลงเพราะมีการปรับปรุงคุณภาพหรือคุณภาพอาจแตกต่างกันในตลาดที่ต่างกันหรือในพื้นที่ต่างกัน ดังนั้น เป้าหมายควรหลีกเลี่ยงการจำกัดทางเลือกที่เป็นไปได้ของคุณภาพและราคา อย่างไรก็ตาม เป้าหมายอาจกำหนดตามมูลค่าหรือสัดส่วนที่ผู้ประกอบการสามารถปรับตัวได้โดยเปรียบเทียบกับข้อมูลในอดีตของผู้ประกอบการเองหรือของอุตสาหกรรมหรือบางครั้งใช้มาตรฐานระหว่าง

นอกจากนี้ องค์กรกำกับดูแลก็มิอาจละเลยผู้ใช้บริการในแง่ความเป็นธรรมแก่ผู้ใช้บริการนั้น กล่าวคือองค์กรกำกับดูแลควรต้องให้ความสำคัญกับปัจจัยดังนี้ เช่น การวัดของสองบริการที่ให้บริการโดยผู้ประกอบการรายเดียวกันควรประกาศแยกกันหากบริการประสงค์มีระดับคุณภาพแตกต่างกันสำหรับบ้านเรือนและธุรกิจ สำหรับการวัดในสองพื้นที่อาจแยกกันสำหรับผู้ประกอบการทุกรายหากบริการมีระดับคุณภาพของบริการแตกต่างกัน

(3)การกำหนดระดับคุณภาพของบริการที่เหมาะสม (defining quality level)  ขั้นตอนที่สำคัญอีกประการหนึ่งในการพัฒนาตัวชี้วัดคือการกำหนดระดับคุณภาพของบริการที่ประสงค์สำหรับแต่ละบริการ ซึ่งในกรณีที่มีวัตถุประสงค์ที่ขัดแย้งกัน องค์กรกำกับดูแลต้องชั่งน้ำหนักวัตถุประสงค์ที่แข่งขันกัน เช่น การขยายบริการพื้นฐานไปยังพื้นที่ตามเป้าหมายของการให้บริการทั่วถึง (universal service) กับการพัฒนาหรือปรับปรุงคุณภาพของบริการของบรรดาลูกค้ารายเดิมที่มีอยู่เดิม ดังนั้น ระดับที่เหมาะสมที่สุดกลายเป็นการตัดสินในเชิงการเมืองเพราะลูกค้าที่ได้รับบริการอยู่เดิมอาจไม่ยินยอมบริการที่คุณภาพต่ำกว่าและต้นทุนที่เพิ่มขึ้นสำหรับคุณภาพที่มีอยู่เดิมเพื่อให้สอดคล้องกับฐานลูกค้าที่ขยายไป

ศาสตราจารย์ Martin Cave และศาสตราจารย์ Robert Baldwin ได้ให้แนวคิดเกี่ยวกับคุณภาพของบริการที่มีความเหมาะสมไว้ว่า เนื่องจากคุณภาพเพิ่มขึ้น จึงอาจส่งผลให้ต้นทุนสูงขึ้น ดังนั้น ต้นทุนส่วนเพิ่มของการยกระดับคุณภาพของบริการ ในทางกลับกันหากคุณภาพของบริการได้รับการยกระดับขึ้น ผลประโยชน์เพิ่มเติมที่ได้รับเพิ่มจากคุณภาพของบริการที่ลดลง ปัจจัยทั้งสองประการดังกล่าวจะเป็นตัวกำหนดระดับที่เหมาะสมของคุณภาพของบริการ หากผลประโยชน์ที่เพิ่มขึ้นต่อผู้ใช้บริการและต้นทุนที่เพิ่มขึ้นต่อบริษัทโทรคมนาคมเท่ากัน แต่ในทางปฏิบัติ ไม่ใช่ผู้ประกอบการทุกรายจะมีต้นทุนส่วนเพิ่มเท่ากันในการยกระดับคุณภาพของบริการ ผู้ประกอบการที่ให้บริการในพื้นที่ในเมืองและชนบทห่างไกลมีต้นทุนส่วนเพิ่มของคุณภาพของบริการที่แตกต่างกัน โดยทั่วไปจะมีต้นทุนของการให้บริการในคุณภาพของบริการในระดับเดียวแก่เขตพื้นที่ชนบทมากกว่าผู้ใช้บริการในเขตพื้นที่ในเมือง หากกลุ่มของผู้ใช้บริการสามารถระบุความพึงพอใจและความเต็มใจที่จะจ่ายเพื่อซื้อบริการเหมือนกัน

คุณภาพของบริการที่เหมาะสมสำหรับบางบริการนั้นยากต่อการกำหนด ยิ่งไปกว่านั้นมาตรฐานคุณภาพของบริการยังขึ้นอยู่กับการเปลี่ยนแปลงในระยะเวลาหนึ่งเพราะความต้องการและความคาดหวังของลูกค้าเปลี่ยนแปลงไปและอาจเกิดจากความก้าวหน้าทางเทคโนโลยีที่เปลี่ยนแปลงต้นทุนของผู้ประกอบการในการให้บริการในระดับที่คุณภาพแตกต่างกัน ดังนั้น องค์กรกำกับดูแลมีแนวโน้มที่จะจัดตั้งมาตรฐานคุณภาพของบริการที่เหมาะสมในฐานะเป็นจุดอ้างอิงเริ่มต้นในระยะเวลาหนึ่ง แต่ทั้งนี้ ต้องระลึกว่ามาตรฐานอาจมีความจำเป็นต้องปรับปรุงให้สอดคล้องกับเงื่อนไขใหม่ ๆ

ในการกำกับดูแลสมัยใหม่ มาตรฐานบริการไม่จำเป็นต้องเหมือนกันสำหรับบริการประเภทเดียวกันเพื่อจูงใจและให้เกิดความยืดหยุ่นในการให้บริการหรือเพื่อวัตถุประสงค์เฉพาะ เช่น องค์กรกำกับดูแลอาจอนุญาตให้ผู้ประกอบการบางรายให้บริการที่มีคุณภาพต่ำกว่ามาตรฐานที่กำหนดไว้ได้ตามเงื่อนไขที่กำหนดโดยไม่ต้องมีบทลงโทษ อย่างในกรณีการเข้าถึงบริการมากขึ้นในชนบทห่างไกลหรือกลุ่มคนยากจน เป็นต้น หากผลประโยชน์โดยรวมมากกว่าต้นทุนของทั้งผู้ประกอบการและผู้ใช้บริการ กล่าวอีกนัยหนึ่งองค์กรกำกับดูแลอาจยอมให้ผู้ประกอบการเสนอให้บริการที่แตกต่างระดับของคุณภาพของบริการที่ลูกค้าเลือกตามที่พึงพอใจ โดยอาจให้บริการที่คุณภาพต่ำลงมาสำหรับกลุ่มผู้ใช้บริการที่มีรายได้ต่ำ แต่องค์กรกำกับดูแลก็มักจะให้ความคุ้มครองผู้ใช้บริการกลุ่มนี้ในรูปของสัญญาให้บริการด้วย (service level agreement) หรือในกรณีที่เป็นลูกค้าระดับองค์กรอาจมีความต้องการความน่าเชื่อถือและความรวดเร็วของบริการที่สูงกว่ามาตรฐานคุณภาพของบริการที่กำหนดไว้ ผู้ให้บริการอาจจำเป็นต้องให้บริการที่เกินหรือสูงกว่ามาตรฐานขั้นต่ำ ในกรณีดังกล่าว ผู้ประกอบการและลูกค้าอาจเจรจาตกลงมาตรฐานการให้บริการที่สูงกว่าโดยได้อยู่ภายใต้หลักการควบคุมอัตราค่าบริการ

(4)การได้มาซึ่งข้อมูล (sourcing and obtaining information) การกำหนดตัวชี้วัดต้องคำนึงถึงแหล่งที่มาข้อมูลและวิธีการได้มาของข้อมูลด้วย ซึ่งโดยทั่วไปข้อมูลที่จำเป็นต้องใช้ในการวัดมักมาจากสองแหล่งหลักคือข้อมูลจากผู้ใช้บริการและข้อมูลจากผู้ประกอบการเอง ในทางปฏิบัติโดยส่วนใหญ่ องค์กรกำกับดูแลมักจะอิงกับข้อมูลของผู้ประกอบการเพื่อใช้ในการพัฒนากลไกที่เหมาะสมในการกำกับดูแลคุณภาพของบริการ แต่ประเด็นปัญหาที่มักจะเกิดขึ้นคือ ผู้ประกอบการมักจะไม่ยอมเปิดเผยข้อมูล เพราะอาจมีแรงจูงใจน้อยในการเปิดเผยข้อมูลที่เกี่ยวข้องหรือการปฏิบัติตามข้อกำหนดคุณภาพของบริการก่อให้เกิดต้นทุนแก่ผู้ประกอบการทั้งในการเก็บรวบรวมและวิเคราะห์ข้อมูลหรืออาจกังวลว่าจะเป็นการเปิดเผยกลยุทธ์ทางการค้าแก่คู่แข่งขัน และในบางกรณีองค์กรกำกับดูแลอาจขาดอำนาจทางกฎหมายที่ชัดเจนในการเข้าถึงข้อมูลเกี่ยวกับคุณภาพของบริการของผู้ประกอบการ ดังนั้น องค์กรกำกับดูแลมักจะขาดข้อมูลเพียงพอจากผู้ประกอบการในการกำหนดมาตรฐานระดับคุณภาพที่พึงปรารถนาอย่างถูกต้องและอาจไม่สามารถเข้าถึงข้อมูลในรายละเอียดเกี่ยวกับผลการดำเนินงานในอดีตของผู้ประกอบการในการให้บริการหรือศักยภาพของการยกระดับบริการในช่วงระยะเวลาหนึ่งเวลาใด

นอกจากข้อมูลจากผู้ประกอบการแล้ว องค์กรกำกับดูแลอาจใช้ข้อมูลจากผู้ใช้บริการก็ได้ โดยการพยายามวัดมูลค่าที่ผู้ใช้บริการให้กับการปรับปรุงหรือยกระดับคุณภาพของบริการซึ่งแสดงออกในแง่ของความเต็มใจในการจ่ายการยกระดับคุณภาพที่เพิ่มขึ้นและในการตรวจนับความพึงพอใจของผู้ให้บริการ ความเต็มใจของลูกค้าในการจ่ายเพื่อใช้บริการอาจได้รับผลกระทบจากการเปลี่ยนแปลงของเทคโนโลยีเพราะความเป็นอิสระที่เพิ่มขึ้นในการให้บริการสาธารณะอาจลดความทนทานของการดำเนินการที่ต่ำกว่ามาตรฐาน ตัวอย่างเช่น ลูกค้าอาจใช้โทรศัพท์ประสงค์ต้องการจะสามารถโทรได้ทันที ซึ่งอาจไม่เต็มใจที่จะอดทนบริการที่ล่าช้าโดยเทคโนโลยีดาวเทียมเพระมีการล่าช้าในการส่งสัญญาณ ฉะนั้น ลำดับความสำคัญของลูกค้าอาจเปลี่ยนแปลงได้ หากมีอิทธิพลหรือปัจจัยอื่นเพิ่มขึ้น ลูกค้าอาจเต็มใจที่จะจ่ายบริการที่มีคุณภาพดีขึ้น แต่ความเต็มใจที่จะจ่ายอาจลดลงหากความน่าเชื่อถือเพิ่มขึ้น

อนึ่ง แนวทางที่นิยมใช้ในการให้ได้มาซึ่งข้อมูลจากผู้ใช้บริการคือ การสำรวจลูกค้าเกี่ยวกับความพึงพอใจที่จะจ่ายสำหรับคุณภาพของบริการที่ดีกว่าเดิมหรือความเต็มใจในการยอมรับคุณภาพของบริการที่ต่ำลง ณ ราคาที่ต่ำลง แต่ต้องคำนึงว่าการตอบสนองของลูกค้าต่อการสำรวจในการประเมินการเปลี่ยนแปลงในคุณภาพของบริการนั้นอาจไม่น่าเชื่อถือ ไม่สมบูรณ์ และไม่ถูกต้องแม่นยำในเรื่องข้อมูล เพราะประการแรกลูกค้าขาดความเชี่ยวชาญทางเทคนิคที่จำเป็นในการประเมินมิติคุณภาพ และลักษณะตลาดกึ่งผูกขาดของบริการสาธารณูปโภคอาจไม่สะท้อนทางเลือกของคุณภาพที่แตกต่างหรือมีความจำเป็นในการเลือกระหว่างบริการที่แข่งขันกัน ประการที่สองผู้ประกอบการจะมีข้อมูลเกี่ยวกับคุณภาพของบริการมากกว่าองค์กรกำกับดูแลหรือลูกค้า ในสถานการณ์เหล่านี้สามารถก่อให้เกิดทัศนะคติของลูกค้าที่ได้รับอิทธิพลอย่างไม่เหมาะสมจากการนำเสนอข้อมูลของผู้ประกอบการ ประการที่สามลูกค้าจะมีแรงจูงใจในการเข้าใจความพึงพอใจที่แท้จริงของลูกค้า หากลูกค้าเชื่อว่าอาจต้องจ่ายเพื่อการยกระดับคุณภาพของบริการที่ต้องจ่ายอยู่ดี ในทางกลับกัน ลูกค้าจะมีแรงจูงใจในการกล่าวอ้างความพึงพอใจเกินจริง หากเชื่อว่าไม่ต้องจ่ายส่วนเพิ่มของต้นทุนที่ต้องจ่ายเพื่อยกระดับคุณภาพ ภายใต้เงื่อนไขนี้ลูกค้าอาจได้รับประโยชน์โดยไม่ต้องจ่ายต้นทุนที่เพิ่มขึ้นที่ส่งผ่านไปยังลูกค้า

ดังนั้น แม้ว่าในการสำรวจความพึงพอใจของผู้ใช้บริการและความเต็มใจในการจ่ายของผู้ใช้บริการสามารถช่วยองค์กรกำกับดูแลในการกำหนดดัชนีชี้วัดที่เกี่ยวกับผู้ใช้บริการ แต่ดัชนีชี้วัดที่ได้รับการคัดเลือกควรเกี่ยวข้องกับบริการที่ผู้ประกอบการสามารถมีทำให้เกิดผลกระทบโดยตรง และองค์กรกำกับดูแลควรมุ่งเน้นผลลัพธ์ที่สามารถวัดคุณภาพได้อย่างมีประสิทธิภาพ เช่น ใช้ดัชนีชี้วัดระยะเวลาการตอบสนองต่อการร้องเรียนภายในระยะเวลามากกว่าแนวทางแก้ไขทางเทคนิคหรือแผนการลงทุนของผู้ประกอบการ และการวัดที่มีประสิทธิภาพควรประเมินการกระจายคุณภาพของบริการเพื่อประกันว่ากลุ่มของผู้ใช้บริการที่ไม่เคยมีประสบการณ์ของคุณภาพที่ด้อยแม้ว่าอัตราเฉลี่ยของผู้ใช้บริการได้รับบริการที่ดีขึ้น

(5)การคัดเลือกจำนวนของดัชนีชี้วัด (selecting number of measures) ในการกำหนดตัวชี้วัดจะได้จำนวนตัวชี้วัดมาจำนวนหนึ่ง แต่องค์กรกำกับดูแลมักจะคัดเลือกใช้ดัชนีชี้วัดเพียงบางตัวเท่านั้น เพราะองค์กรกำกับดูแลอาจไม่มีความสามารถหรือทรัพยากรเพียงพอในการตรวจวัดดัชนีชี้วัดทุกตัว หรืออาจมีผลต่อความมีประสิทธิภาพในการวัดด้วย หากมีการใช้ดัชนีชี้วัดจำนวนมากเกินไป ซึ่งตามหลักการที่ดีแล้วจำนวนที่เหมาะสมของตัวชี้วัดควรถูกกำหนดโดยคุณภาพของข้อมูลที่มีสำหรับการวัดและเป้าหมายหลักของการวัด เพราะคุณภาพของการวัดคุณภาพมีความสำคัญมากกว่าจำนวนดัชนีชี้วัด โดยทั่วไปมักจะเริ่มต้นด้วยจำนวนตัวชี้วัดที่น้อยก่อนแล้ว ต่อมาค่อย ๆ ปรับเปลี่ยนหรือเพิ่มเติมดัชนีชี้วัดตัวอื่นที่น่าเชื่อถือตามความเหมาะสมหรือเพื่อบรรลุวัตถุประสงค์บางประการ ประเด็นหนึ่งที่ควรคำนึงคือ จำนวนของดัชนีชี้วัดควรเป็นไปในทิศทางเดียวกันในเงื่อนไขแตกต่างกันในขอบเขตการให้บริการ จำนวนที่จำกัดของการวัดในการประเมินคุณภาพของบริการค่อนข้างคล้ายคลึงกันในเขตพื้นที่ที่ให้บริการหนาแน่นอาจพิสูจน์ไม่เพียงพอสำหรับเขตพื้นที่ซึ่งมีประชากรกระจัดกระจายมีเงื่อนไขกระจัดกระจาย

(6)การปรึกษาหารือ (public consultation) ขั้นตอนที่สำคัญอีกประการหนึ่งของการจัดทำดัชนีชี้วัดคุณภาพของบริการคือ การปรึกษาหารือกับบุคคลที่เกี่ยวข้อง (stakeholders) โดยเฉพาะผู้ประกอบการ ผู้ใช้บริการ โดยอาจผ่านหน่วยงานหรือสมาคมคุ้มครองผู้บริโภค และหน่วยงานรัฐอื่น ๆ ที่เกี่ยวข้องด้วย เพื่อช่วยในการพัฒนาการวัดและการตรวจสอบการวัดที่เหมาะสม มีประสิทธิภาพและสามารถปฏิบัติงานได้จริง และบ่อยครั้งก็เป็นการแบ่งบทบาทและหน้าที่ของหน่วยงานต่าง ๆ ในการตรวจสอบคุณภาพของบริการเพื่อให้บรรลุตามวัตถุประสงค์และเป้าหมายการกำกับดูแลที่วางไว้

การปรึกษาหารือไม่ว่าจะเป็นทางการหรือไม่เป็นทางการจะเป็นช่องทางที่ให้ได้รับข้อมูลที่มีค่าสำหรับการพัฒนานโยบาย รวมทั้งแนวทางเลือก ต้นทุนและผลประโยชน์ที่อาจเกิดขึ้น รวมทั้งความเสี่ยงที่เกี่ยวข้อง โดยจะช่วยให้สามารถคาดการณ์ถึงผลลัพธ์ที่ไม่ได้ตั้งใจด้วย นอกจากนี้ การปรึกษาหารือจะช่วยในการทำความเข้าใจกับทุกฝ่ายที่เกี่ยวข้อง และให้โอกาสแก่ประชาชนและผู้มีส่วนเกี่ยวข้องมีส่วนร่วมพัฒนานโยบาย ดังนั้น การปรึกษาหารือควรดำเนินการตั้งแต่ต้นเท่าที่จะเป็นไปได้ เพื่อให้ได้รับผลประโยชน์มากที่สุดจากกระบวนการพัฒนาการวัดและการตรวจสอบคุณภาพของการวัด   

โดยทั่วไป หน่วยงานกำกับดูแลกิจการโทรคมนาคมของประเทศต่างๆ จะจัดทำดัชนีชี้วัดคุณภาพของบริการ ดัชนีชี้วัดดังกล่าวมักเกี่ยวข้องกับการวัดคุณภาพของโครงข่าย และคุณภาพของการให้บริการผู้บริโภค ทั้งนี้ สหภาพโทรคมนาคมระหว่างประเทศ (ITU) ได้จัดทำดัชนีชี้วัดคุณภาพของบริการของ 206 ประเทศ ดังนี้

• ระยะเวลาในการรอการติดตั้งโทรศัพท์พื้นฐาน

• ปริมาณร้อยละการแก้ปัญหาบริการโทรศัพท์เสร็จภายในวันถัดไป

• ปริมาณร้อยละการเรียกสายไม่ติด

• จำนวนโทรศัพท์พื้นฐานที่เสีย

• ปริมาณร้อยละการตอบรับโทรศัพท์ของเจ้าหน้าที่ของผู้ประกอบการภายใน 15 วินาที

• จำนวนข้อร้องเรียนต่อจำนวนใบเรียกชำระเงิน 1,000 ฉบับ

• อัตราความพึงพอใจของผู้บริโภคโดยเฉลี่ย

อย่างไรก็ตาม โครงสร้างและบริบทของอุตสาหกรรมของแต่ละประเทศมีความแตกต่าง ดังนั้น องค์กรกำกับดูแลไม่ควรรับการวัดจากประเทศอื่นโดยอัตโนมัติเพราะการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานของประเทศควรสอดคล้องกับการคัดเลือกการวัดคุณภาพของบริการ

            5.2 การดำเนินการวัดคุณภาพของบริการ (making measurements)

แนวทางในการดำเนินการวัดคุณภาพของบริการมีหลากหลายรูปแบบ ไม่ว่าจะเป็นการวัดเองโดยผู้ประกอบการหรือโดยองค์กรกำกับดูแลหรือหน่วยงานอื่นที่เป็นกลาง แต่การดำเนินการวัดคุณภาพของบริการก็มักจะมีขั้นตอนที่คล้ายคลึงกันกล่าวคือ หลังจากกำหนดชุดของวิธีการวัดและดัชนีชี้วัดได้แล้ว ก็จะมีการดำเนินการวัดคุณภาพตามหลักเกณฑ์ที่วางไว้ โดยใช้ดัชนีชี้วัดที่กำหนดไว้ซึ่งอาจเป็นการวัดโดยตรงจากผู้ใช้บริการหรือการจัดให้มีการทดสอบสมรรถนะของโครงข่ายหรือบริการ ซึ่งโดยทั่วไปวิธีการวัดที่นิยมใช้มีดังนี้

วิธีการที่เป็นภาวะวิสัยและเป็นอัตวิสัย (objective and subjective) กล่าวคือวิธีการวัดอาจเป็นภาวะวิสัย (objective) เมื่อเกี่ยวข้องกับการนับหรือวัดระยะเวลาของเหตุการณ์ หรืออาจเป็นอัตวิสัย (subjective) เมื่อเกี่ยวกับการสอบถามความเห็นของผู้บริโภค แต่มีบางวิธีการวัดถือว่าเป็นทั้งภาวะวิสัยและอัตวิสัย เช่น การนับข้อร้องเรียนของผู้ใช้บริการ เพราะการนับจำนวนของข้อร้องเรียนถือเป็นการวัดแบบภาวะวิสัย แต่อาจถือเป็นอัตวิสัยในการพิจารณาร้องเรียนหรือวิธีการจัดการข้อร้องเรียนของผู้ใช้บริการ ทั้งนี้ วิธีการวัดแบบภาวะวิสัยมักนิยมกว่าแบบอัตวิสัยด้วยเหตุผลดังนี้ การวัดอัตวิสัยอาจแทนการชั่งน้ำหนักความเห็นของคนมากเกินไป การวัดอัตวิสัยมีผลจากการกระจายของความเห็นที่ยากในการสรุปที่มีประโยชน์และเป็นธรรม เช่น คะแนนความเห็นปานกลางมีคุณค่าเล็กน้อยหากผู้ใช้บริการแยกอย่างเท่าเทียมกันระหว่างคนที่พึงพอใจและไม่พอใจ การวัดแบบอัตวิสัยจะทำการเปรียบเทียบระหว่างวัฒนธรรมที่แตกต่างได้ยากเพราะการสำรวจผู้ประกอบการที่แตกต่างกันอาจจำเป็นต้องใช้คำถามเดียวกันและใช้จดหมายหรือวิธีการทางเทคนิคเพื่อได้รับตอบสนองที่ดี แต่แนวคิดของความพึงพอใจอาจแตกต่างกันสำหรับกลุ่มเชื้อชาติและศาสนา จึงอาจไม่สะท้อนผลลัพธ์หรือความพึงพอใจได้อย่างแท้จริงในภาพรวม นอกจากนี้ การวัดแบบอัตวิสัยก็มีความยุ่งยากและต้นทุนสูง

วิธีการแบบ active และแบบ passive กล่าวคือโดยปกติการวัดอาจอยู่ในรูปของการวัดความสามารถในการจัดการทราฟฟิคของผู้ประกอบการ เช่น อัตราการต่อสำเร็จ ซึ่งสามารถใช้ข้อมูลจากปริมาณทราฟฟิคจริงหรือข้อมูลจากปริมาณทราฟฟิคทดสอบ ทั้งนี้ การวัดโดยใช้ข้อมูลทราฟฟิคจริงต้องการอุปกรณ์โครงข่ายที่นับทราฟฟิค ซึ่งอาจเป็นแบบ “passive” หรือ “non-intrusive” เพราะไม่มีการเพิ่มปริมาณทราฟฟิคเข้าสู่โครงข่ายโทรคมนาคม แต่ข้อเสียคือไม่อาจเปรียบเทียบได้ทันทีภายในโครงข่ายโทรคมนาคม เพราะอุปกรณ์ของผู้ประกอบการต่างรายกันก็อาจมีการนับที่แตกต่างกัน และข้อมูลทราฟฟิคที่นับได้มีกลไกการนับที่แตกต่างกัน จึงอาจให้ผลลัพธ์ที่ไม่สอดคล้องกับประสบการณ์ของผู้ใช้บริการจริงเพราะข้อมูลทราฟฟิคจะนับเมื่อมีทราฟฟิคเข้าสู่โครงข่ายตามเส้นทางเชื่อมต่อจากปลายทางหนึ่งไปยังอีกปลายทางหนึ่ง

แต่การวัดโดยใช้ข้อทราฟฟิคทดสอบต้องการอุปกรณ์ของผู้ใช้บริการจากการทดสอบโทรที่ทำ ณ ปลายทางของโครงข่ายเพราะสามารถสะท้อนประสบการณ์ของผู้ใช้บริการได้ วิธีการวัดแบบนี้ถือว่าเป็นแบบ “active” หรือ “intrusive” เพราะมีการเพิ่มทราฟฟิคเข้าไปเพิ่มและอาจนำไปสู่การขัดข้องหรือคับคั่งเพิ่มขึ้นในโครงข่ายโทรคมนาคมหากโครงข่ายโทรคมนาคมด้อยประสิทธิภาพ แต่ข้อดีของวิธีการวัดแบบนี้คือสามารถเปรียบเทียบระหว่างโครงข่ายได้ หากกำหนดให้ผู้ประกอบการที่ถูกกำกับดูแลทำในเวลาเดียวกันระหว่างสถานที่ใกล้เคียงกันและสถานการณ์ใกล้เคียงกัน

วิธีการวัดระหว่างโครงข่ายและระหว่างปลายทางของโครงข่าย กล่าวคือปัจจัยที่มีผลต่อคุณภาพของบริการคือเส้นทางของสัญญาณ ซึ่งเส้นทางอาจเกิดขึ้นภายในโครงข่ายและระหว่างโครงข่าย ซึ่งปัญหาจึงเกิดขึ้นมากในกรณีการโทรข้ามโครงข่ายโทรคมนาคมเพราะปัจจัยคุณภาพของบริการขึ้นกับเส้นทางสื่อสารทั้งหมดที่เกิดขึ้นตลอดเส้นทาง ดังนั้น ในทางปฏิบัติการวัดเกี่ยวกับการจัดการทราฟิคอาจเป็นการวัดระหว่างโครงข่ายหรือการวัดระหว่างปลายทางของโครงข่าย ซึ่งหากเป็นการวัดระหว่างโครงข่าย ระยะเวลาความล่าช้าระหว่างปลายทางไปยังปลายทางตลอดเส้นทางมักคำนวณจากความล่าช้าที่ข้ามโครงข่ายแต่ละโครงข่ายที่ใช้เส้นทางนั้นเท่านั้น ข้อเสียของวิธีการนี้คือการวัดระหว่างโครงข่ายไม่สะท้อนปัญหาหรือสิ่งที่ผู้ใช้บริการประสบแต่สะท้อนสิ่งที่ผู้ประกอบการควบคุม แต่หากเป็นการวัดปลายทางไปยังปลายทาง จะพิจารณาปัจจัยของโครงข่ายทุกรายที่เส้นทางสื่อสารผ่านรวมกัน กล่าวคือพิจารณาจากระยะเวลาความล่าช้าจากปลายทางหนึ่งไปยังอีกปลายทางหนึ่งอาจวัดโดยตรงและความล่าช้าเฉลี่ยครอบคลุมเส้นทางทั้งหมดตลอดโครงข่ายจนกระทั่งสิ้นสุดออกนอกโครงข่าย การวัดดังกล่าวแสดงว่าสิ่งที่ผู้ใช้บริการประสบโดยเฉลี่ย แต่ไม่สะท้อนสิ่งที่ผู้ให้บริการควบคุม ดังนั้น การวัดปลายทางไปยังปลายทางมีประโยชน์ต่อผู้ใช้บริการมากกว่าการวัดโครงข่ายไปยังโครงข่ายเพราะจะให้ความสำคัญกับแง่มุมของบริการที่ผู้ใช้บริการลูกค้าประสบโดยตรง แต่เพื่อเป็นธรรมแก่ผู้ประกอบการ ก็ควรมีการรายงานข้อบกพร่องหรือข้อผิดพลาดอันเนื่องจากผู้ประกอบการรายอื่นด้วย โดยเฉพาะในบริการขายต่อบริการ

เมื่อได้ผลลัพธ์จากการวัดคุณภาพมาแล้ว ก็มักจะมีการกำหนดให้มีการประกาศเผยแพร่หรือแจ้งแก่ผู้ใช้บริการ เพราะข้อมูลดังกล่าวมีผลกระทบต่อแนวคิดและความคาดหวังของผู้บริโภคเกี่ยวกับคุณภาพของบริการและการปฏิกิริยาตอบสนองของผู้ประกอบการต่อความคาดหวังของผู้ใช้บริการ รายละเอียดเกี่ยวกับการประกาศเผยแพร่จะกล่าวในรายละเอียดต่อไป

            5.3 มาตรการประกาศเผยแพร่ (publishing measurements) การประกาศเผยแพร่สถิติของดัชนีชี้วัดของผู้ประกอบการเป็นวิธีการที่ตรวจสอบคุณภาพของบริการที่มีประสิทธิภาพและประสิทธิผล เพราะรายงานสถิติของดัชนีชี้วัดคุณภาพของบริการจะเป็นข้อมูลหรือปัจจัยสำคัญสำหรับผู้ใช้บริการในการตัดสินใจเลือกซื้อหรือเป็นสมาชิกบริการของผู้ประกอบการ มาตรการประกาศเผยแพร่จึงเป็นหัวใจของการกำกับดูแลคุณภาพของบริการ

การประกาศเผยแพร่ผลการวัดควรประกาศ ณ สถานที่หรือเวลาที่อนุญาตให้ผู้ใช้บริการสามารถเข้าถึงได้และทั่วถึง เช่น การประกาศรายละเอียดในเว็บไซต์ของผู้ประกอบการหรือองค์กรกำกับดูแล โดยอยู่ในรูปของลายลักษณ์อักษรและรูปที่สื่อสารกับผู้ใช้บริการได้โดยตรง เช่น ในรูปของตารางและกราฟเพราะเข้าใจได้ง่ายกว่าแต่ในบางประเทศอาจอนุญาตให้มีการประกาศผลการวัดทางสื่อวิทยุหรือจัดให้มีระบบการโทรฟรีเพื่อสอบถามข้อมูล เพราะมองว่าสามารถสื่อสารข้อมูลเข้าถึงผู้ใช้บริการได้มากกว่าการประกาศโฆษณาในหนังสือพิมพ์หรือเว็บไซต์ ปัจจัยที่สำคัญอีกประการหนึ่งคือระยะเวลาในการประกาศเผยแพร่กล่าวคือจะต้องมีช่วงระยะเวลาที่เพียงพอให้ผู้ใช้บริการสามารถเข้าถึงและทราบข้อมูลดังกล่าวได้

            เพื่อให้เกิดประโยชน์สูงสุดจากการประกาศผลการวัดคุณภาพของบริการต่อผู้ใช้บริการ แนวปฏิบัติที่ดีที่นิยมใช้มีดังนี้

·       การประกาศเผยแพร่ควรต้องนำเสนอแก่ผู้ใช้บริการพบว่ามีประโยชน์ เช่น การวัดควรเกี่ยวกับแง่มุมของบริการที่ลูกค้ากังวลใจที่สุด

·       การวัดควรเกี่ยวกับแง่มุมที่ลูกค้าประสบโดยตรง เช่น ประสบการณ์กับปัญหาการติดต่อติดขัดหรือสายหลุดโดยตรง

·       การประกาศผลการวัดไม่ควรรายละเอียดที่ไม่จำเป็นหรือที่ไม่เกี่ยวข้องกับความสนใจของผู้ใช้บริการ

·       การประกาศผลการวัดควรอธิบายในถ้อยคำที่ทำให้ผู้ใช้บริการทั่วไปเข้าใจได้ง่าย

·       การประกาศผลการวัดควรช่วยการเปรียบเทียบระหว่างผู้ประกอบการ

·       การประกาศผลการวัดควรแสดงเพียงพอที่ระบุลักษณะความแตกต่างในคุณภาพที่ลูกค้าสามารถพบเห็นรับรู้ได้ และ

·       การประกาศผลการวัดควรนำเสนอสอดคล้องระหว่างกัน เช่น การโทรและข้อความที่ส่งได้ควรแสดงในแง่ของการโทรสำเร็จหรือไม่สำเร็จ

            5.4 การประกันการปฏิบัติตาม (ensuring compliance)

            ขั้นตอนที่สำคัญอีกประการหนึ่งคือการติดตามตรวจสอบการปฏิบัติตามการวัดคุณภาพของผู้ประกอบการ แนวทางที่ใช้กันคือองค์กรกำกับดูแลอาจกำหนดไว้ในกฎระเบียบหรือในเงื่อนไขใบอนุญาต เช่น ประเทศ Algeria, Morocco และ Oman กำหนดไว้ในเงื่อนไขใบอนุญาตประกอบกิจการ (license conditions) ประเทศ Cote d Ivoire, Malaysia และ United Arab Emirates กำหนดให้เป็นหน้าที่ของผู้ประกอบการไว้ในกฎระเบียบ (rule and regulation)

            ทั้งนี้ แนวทางที่ใช้ในการประกันการปฏิบัติตามในประเทศต่าง ๆ เช่น

·       การประกาศเผยแพร่มาตรการวัดและเป้าหมายทั้งหมดที่ไม่สามารถบรรลุได้เป็นการทั่วไป ซึ่งจะมีประโยชน์เมื่อมีการเปรียบเทียบ   

·       การประกาศเผยแพร่การวัดบางรายการที่สำคัญเพื่อช่วยให้ผู้ใช้บริการรับทราบข้อมูลเป็นการทั่วไป

·การประกาศเผยแพร่เฉพาะข้อมูลที่เกี่ยวกับข้อบกพร่องของผู้ประกอบการต่อผู้ใช้บริการเป็นการส่วนตัว เช่น การมีข้อความในใบเรียกเก็บเงินหรือส่งเอกสารคุณภาพของบริการให้เป็นการเฉพาะรายบุคคล ทั้งนี้ เพื่อให้สามารถเปรียบเทียบกับผู้ประกอบการรายอื่นได้หรือเปรียบเทียบกับเป้าหมาย

·การกำหนดให้มีการวัดเพิ่มเติมและกำหนดเป้าหมายในรายละเอียดที่มุ่งเน้นกระบวนการวัดแทนการแก้ไขปัญหา ซึ่งอาจเหมาะสมหากกระทำเพื่อปรับปรุงคุณภาพที่มีประสิทธิภาพอย่างรวดเร็ว 

·การตรวจสอบการดำเนินการเยียวยาหรือแก้ไขปัญหาของผู้ประกอบการ แต่การดำเนินการอาจต้องใช้บุคลากรที่มีทักษะและความสามารถในทางเทคนิคจำนวนมาก วิธีการนี้มักนิยมใช้ควบคู่กับวิธีการอื่น

·การกำหนดค่าเสียหายแก่ผู้ใช้บริการ ซึ่งอาจกระทำโดยกำหนดให้ชดเชยตรงหรือผ่านองค์กรกำกับดูแลหรือศาลหรืออนุญาโตตุลาการ ซึ่งวิธีการนี้เหมาะกับกรณีที่สามารถสังเกตความผิดปกติได้ง่าย อย่างไรก็ตามค่าชดเชยที่เหมาะสมก็เป็นประเด็นสำคัญเพราะจำนวนของค่าชดเชยอาจแตกต่างกันตามสภาพปัญหาหรือความเสียหาย เช่น ในประเทศสหราชอาณาจักร ชิลี และอินเดีย และบางมลรัฐของสหรัฐฯกำหนดให้จ่ายเฉพาะระยะเวลาซ่อมแซมข้อผิดพลาดที่ยาวนานที่กำหนดเฉพาะในโทรศัพท์ประจำที่

·การกำหนดค่าปรับทางปกครอง แต่ปัญหาคืออาจจะใช้เวลานานเพราะอาจมีการนำไปสู่การต่อสู้ตามกระบวนการทางกฎหมาย ซึ่งใช้ระยะเวลาที่ยาวนาน ตัวอย่างเช่น ในบราซิลองค์กรกำกับดูแลกำหนดค่าปรับแก่ผู้ประกอบการหลายรายได้สำเร็จในปี ค.ศ. 2005 สำหรับเหตุการณ์ที่เกิดขึ้นในปี ค.ศ. 1999, 2000 และ 2001

·การเปลี่ยนแปลงอัตราค่าบริการใหม่ โดยใช้ปัจจัยคุณภาพกับการควบคุมราคา มีประสิทธิภาพกับการให้รางวัลสำหรับคุณภาพดีและลงโทษกับผู้ที่ให้บริการแย่ แต่จำเป็นต้องออกแบบให้ดีเพื่อจูงใจให้พัฒนาคุณภาพของบริการ แต่ในทางปฏิบัติค่อนข้างทำยาก

5.5 การทบทวนตรวจสอบการวัดคุณภาพของบริการ (auditing measurements)

โดยปกติ การวัดมักดำเนินการในระยะเวลาอันสั้นคือรอบหนึ่งปีและระบุเขตพื้นที่ทำการวัด หรือบางครั้งก็ระบุปัญหาของการให้บริการ ซึ่งส่วนใหญ่มักอยู่ในรูปของอัตราเฉลี่ยเพื่อให้ง่ายแก่การเข้าใจและวิเคราะห์ อย่างไรก็ตาม องค์กรกำกับดูแลมักให้ความสำคัญการวัดที่มีความสำคัญต่อผู้ใช้บริการเป็นหลัก โดยเฉพาะการสะท้อนความต้องการและประสบการณ์ของผู้ใช้บริการในปัจจุบันที่ได้รับผลกระทบอย่างมากจากคุณภาพของบริการที่แย่ และบางครั้งอาจขยายครอบคลุมไปยังผู้ที่อาจจะเป็นผู้ใช้บริการในอนาคตด้วย (potential customer)

ลำดับความสำคัญของคุณภาพบริการโทรคมนาคมแปรเปลี่ยนไปตามเวลา เช่น คุณภาพการต่อติดสำเร็จอาจกลายเป็นประเด็นที่เรื่องที่ผู้ใช้บริการส่วนใหญ่ให้ความสนใจน้อยลง ในขณะที่ให้ความสำคัญกับประเด็นและแง่มุมใหม่ ๆ เพิ่มขึ้น เช่น ความสามารถในการควบคุมบริการแสดงเลขหมายที่เรียกเข้ามา ทั้งนี้ อาจจะเกิดจากคุณภาพในแง่มุมการต่อติดสำเร็จสามารถสร้างความพึงพอให้กับผู้ใช้บริการในระดับที่ดีมากแล้ว แต่ก็มิได้หมายความว่าจะไม่มีการตรวจสอบคุณภาพในแง่มุมดังกล่าวอีกต่อไป ดังนั้น ประเด็นในเรื่องคุณภาพเป็นเรื่องที่เกี่ยวข้องกับลำดับชั้นของความต้องการ (hierarchy of needs) ซึ่งความต้องการในระดับที่สูงขึ้นจะเกิดขึ้นได้ก็ต่อเมื่อความต้องการในระดับที่ต่ำกว่านั้นได้บรรลุแล้ว โดยทั่วไปแล้วแง่มุมต่างที่แตกต่างกันของบริการต่าง ๆ จะเป็นประเด็นที่สำคัญในขณะที่โครงข่ายได้มีการพัฒนาประสิทธิภาพไป ตัวอย่างเช่นสำหรับในประเทศกำลังพัฒนาที่มีรายชื่อผู้ขอโทรศัพท์คั่งค้างอยู่มาก (long waiting list) และใช้เวลาหลายปีกว่าที่จะสามารถติดตั้งโทรศัพท์ให้แก่ผู้ขอใช้บริการได้ ดังนั้น ระยะเวลาในการติดตั้งอาจจะเป็นเป้าหมายในเชิงคุณภาพที่จำเป็นจะต้องบรรลุเป็นอย่างแรก แต่เมื่อเครือข่ายได้ขยายออกไปจนเพียงพอแล้ว การให้บริการสนับสนุนต่าง ๆ (supporting service) เช่นการเก็บเงิน (billing) ก็จะเป็นประเด็นด้านคุณภาพที่จะต้องให้ความสำคัญเป็นอันดับต่อไป และในขณะเดียวกันการตรวจสอบคุณภาพพื้นฐานก็จำเป็นที่จะต้องกระทำต่อไปแต่อาจจะมีการปรับเปลี่ยนรูปแบบของการประเมินคุณภาพใหม่ก็เป็นได้ ตัวอย่างเช่น ระยะเวลาที่ควรได้รับบริการอาจจะต้องปรับเปลี่ยนมาตรฐานจากเดิมที่เคยกำหนดไว้เป็นปีอาจจะเหลือเพียงแค่เป็นวัน เป็นต้น

ด้วยลักษณะเฉพาะดังกล่าวการวัด องค์กรกำกับดูแลส่วนใหญ่จึงมักทำการทบทวนการวัดของตนเองอยู่เสมอเพื่อพิจารณาจำเป็นต้องเปลี่ยนแปลง/ปรับปรุงหรือไม่ เนื่องจากบ่อยครั้งการเปลี่ยนแปลงเงื่อนไขต่าง ๆ ของอุตสาหกรรมและตลาดอาจมีผลกระทบอย่างมีนัยสำคัญต่อการวัดคุณภาพของบริการ นอกจากนี้แล้ว ในการทบทวนตรวจสอบการวัดคุณภาพของบริการ องค์กรกำกับดูแลควรคำนึงถึงปัจจัยเกี่ยวกับการปฏิบัติตามของผู้ประกอบการด้วย กล่าวคือ การวัดที่กำหนดคุณภาพของบริการโดยองค์การกำกับดูแลจำเป็นต้องสามารถดำเนินการได้โดยผู้ประกอบการด้วยต้นทุนที่สมเหตุสมผลในระยะเวลาที่สมเหตุสมผลใช้การวัดที่มีความคงเส้นคงวา พร้อมกระบวนการตรวจสอบ เช่น การวัดไม่ควรกำหนดการทดสอบและการคำนวณมากกว่าความจำเป็นที่ต้องการจะระบุความแตกต่างคุณภาพที่ผู้ใช้บริการสามารถสัมผัสหรือรับรู้ได้ บริการส่วนใหญ่อาจจำเป็นการวัดบางตัว แต่ละอันอาจมีหลายตัววัด การวัดควรเหมือนกันหรือคล้ายคลึงกันกับที่ผู้ใช้บริการใช้อยู่เดิมหรือจะได้รับประโยชน์จากการทำ การวัดควรเกี่ยวกับสิ่งที่ผู้ประกอบการสามารถควบคุมได้ ผู้ประกอบการอาจสร้างทางเลือกที่ชั่งน้ำหนักระหว่างต้นทุนและผลประโยชน์ของการลดปัญหาและอาจมีผลต่อระดับคุณภาพและราคา การวัดที่ทำโดยระยะเวลาที่แยกกันของปีและแยกพื้นที่ควรเป็นไปในทางเดียวกันและใช้โดยผู้ประกอบการเพื่อสนับสนุนผู้ใช้บริการและการทำงานของโครงข่ายโทรคมนาคม

            โดยทั่วไป การทบทวนตรวจสอบวัดคุณภาพของบริการอาจดำเนินการโดยองค์กรกำกับดูแลเองหรืออาจให้หน่วยงานภายนอกดำเนินการแทน แล้วยื่นรายงานการวัดต่อองค์กรกำกับดูแลหรืออาจประกาศเผยแพร่รายงานเอง แต่ทั้งนี้ การดำเนินการจัดทำต้องไม่ให้ผู้ประกอบการที่ถูกตรวจสอบเข้าไปเกี่ยวข้อง เว้นแต่ให้ผู้ประกอบการตรวจสอบข้อมูลเพื่อความถูกต้องเท่านั้นเพื่อให้เกิดความเป็นกลางในการตรวจสอบอย่างแท้จริง แต่ส่วนใหญ่แล้วองค์กรกำกับดูแลมักตรวจสอบเอง

6. บทสรุป

การให้บริการโทรคมนาคมมีลักษณะที่สำคัญคือ เป็นสิ่งที่ไม่สามารถจับต้องได้ ดังนั้นกฎหมายการให้บริการโทรคมนาคมที่ดีจึงจำเป็นต้องมีลักษณะพื้นฐานที่กำกับดูแลคุณภาพของตัวบริการเพื่อปกป้องผลประโยชน์ของผู้บริโภคหรือผู้ใช้บริการเป็นสำคัญ อย่างไรก็ตาม ปัญหาในเรื่องคุณภาพของบริการโทรคมนาคมคือคุณภาพของบริการจะขึ้นอยู่กับพื้นที่และเทคโนโลยีที่ใช้ในการให้บริการเป็นรายกรณีไป ประกอบกับบริการโทรคมนาคมในยุคปัจจุบันมีความหลากหลายมากขึ้นด้วยสามารถตอบสนองผู้ใช้บริการในระดับและมิติที่แตกต่างกันได้ ดังนั้น กฎระเบียบที่กำกับดูแลคุณภาพของบริการโทรคมนาคมจึงมีลักษณะที่ต้องกำหนดเฉพาะเจาะจงเป็นราย ๆ ไป ด้วยเหตุผลดังกล่าว จึงต้องมีการกำกับดูแลคุณภาพของบริการโทรคมนาคม ประเด็นที่สำคัญคือ ในการกำกับดูแลนั้นต้องเน้นการควบคุมบริการมิใช่การควบคุมเทคโนโลยี เพราะหากควบคุมเทคโนโลยีย่อมเป็นการปิดโอกาสที่ผู้ประกอบการจะนำเทคโนโลยีและนวัตกรรมการให้บริการใหม่ ๆ เข้ามาใช้เพื่อปรับปรุงคุณภาพของบริการของตนให้ดียิ่งขึ้น ซึ่งท้ายที่สุดผลเสียย่อมจะตกอยู่กับผู้บริโภค

การพัฒนากรอบคุณภาพของบริการต้องการให้ผู้กำกับดูแลดำเนินการกระบวนการพิจารณาวัตถุประสงค์ของการกำกับดูแล การกำหนดมาตรฐานคุณภาพที่เหมาะสม และได้รับข้อมูลจากผู้ประกอบการและผู้ใช้บริการในการกำหนดมาตรฐาน เพื่อให้องค์กรกำกับดูแลสามารถพัฒนามาตรการวัดคุณภาพของบริการและระบุแผนจูงใจที่มีประสิทธิภาพที่ดีที่สุด มาตรฐานขั้นต่ำใช้หลักเกณฑ์ผ่านหรือไม่ผ่านมักนิยมใช้กัน (pass/fail criteria) ในการประเมินผลการดำเนินงานของผู้ประกอบการเพราะไม่สามารถแยกความแตกต่างในระดับต่าง ๆ ของมาตรฐานย่อยและบริการที่เหนือกว่า ทั้งนี้ องค์กรกำกับดูแลอาจจะสร้างแรงจูงใจสอดคล้องกับการยกระดับคุณภาพของบริการอย่างมีประสิทธิภาพที่สุด การประกาศเผยแพร่ผลการวัดต่อผู้ใช้บริการก็ถือเป็นกลไกสำคัญหลักของการกำกับดูแลคุณภาพของบริการเพื่อสัมพันธ์เชื่อมโยงกับการคุ้มครองผู้ใช้บริการและกดดันให้ผู้ประกอบการยกระดับคุณภาพของบริการ รวมทั้งยังเป็นการตรวจสอบการปฏิบัติตามพันธกรณีด้านคุณภาพของบริการของผู้ประกอบการด้วย แต่ปัญหาที่องค์กรกำกับดูแลต้องประสบคือการขาดข้อมูลในการวัดและตรวจสอบการวัดคุณภาพของบริการ

อย่างไรก็ตาม การกำกับดูแลคุณภาพของบริการโทรคมนาคมมีความแตกต่างกันในแต่ละประเทศเนื่องจากสภาพของอุตสาหกรรมและความพึงพอใจของผู้บริโภคในแต่ละประเทศ การวัดและตรวจสอบการคุณภาพของบริการเองเป็นกระบวนการที่เป็นพลวัตร (dynamic process) โดยต้องมีการปรับเปลี่ยนอยู่เป็นระยะ ๆ เพื่อให้สอดคล้องและเหมาะสมกับบริบทของอุตสาหกรรมและเกิดประสิทธิภาพและประสิทธิผลสูงสุดในการกำกับดูแล การวัดคุณภาพของบริการจึงไม่อาจจะสมบูรณ์แบบได้

เอกสารอ้างอิง

Churnrong AI, Salvado Martinez and David E.M. Sappington, Incentive Regulation and Telecommunications Service Quality, Journal of Regulatory economics, Vol 26:3, pp. 263-285 (2004).

Chin-Tet Yung, Implication of IT for Consumers and Society: East – Asian Economic Development: Role of Telecommunications and Information Technology, Korea Information Society Development Institute (KISDI) 1992.

Claire Milne, “Regulating Quality of Service”, Telecom reform: Principles, Policies and Regulatory Practices (1997).

Clements, M. E., “Local Telephone Quality of Service: A Framework and Empirical Evidence,” Telecommunications Policy, June-July 2003, Vol 28, Nos. 5-6, pp 413-426.

David E.M. Sappington, The Effect of Incentive Regulation on Retail Telephone Service Quality in the United States, Review of Network Economics, Vol 2, Issue 4 (December 2003).

D. Mustill and P.J. Willis, Delivering QoS in the next generation network – a standards perspective, BT Technology Journal, Vol 23 No 23 (April 2005).

European Commission, Directive 98/10/EC of the European Parliament and of the Council of 26 February 1998 on the application of open network provision (ONP) to voice telephony and on universal service for telecommunications in a competitive environment, February 1998.

European Commission, Directive 2002/22/EC of the European Parliament and of the Council of 7 March 2002 on universal service and users' rights relating to electronic communications networks and services (Universal Service Directive), March 2002.

ITU-T: ‘Recommendation E.800: Terms and Definitions Related to Quality of Service and Network Performance Including Dependability’, (1994).

ITU-T: ‘Recommendation G. 1000: Communications Quality of Service: A Framework and Definitions (2001).

John G. Williams, Quality of Service Measurements, Standards and Consequences, Report written for the National Telecommunications Regulatory Authority of the Arab Republic of Egypt (2004).

Lynne Holt, Utility Service Quality-Telecommunications, Electricity and Water, Public Utility Research Center (March 2004).

Michael Clements, Quality of Service and Market Implications of Asymmetric Standards in Telecommunications, NRRI 98-24 (October 1998).

National Regulatory Research Institute, Telecommunications Service Quality, Report No. NRRI 96-11 (1996).

OECD, “Quality of service,” Chapter 7 of Communications Outlook 2003.

OFCOM, A Statement on providing quality of service information to consumers: A Consultation on quality parameters including a Notification and Draft Direction, September 2004.

OFTA, Quality of Service in the Telecommunications Industry, Discussion Paper, August 2003.

OFTA, Providing Quality of Service Information to Customers of Public Telecommunications Services, Public Consultation Paper, July 2004.

OFTEL, Reporting Quality of Service Information to Customers, A Consultation on the Regulatory Option for Acquiring and Publishing Quality of Service Measures for Telecommunication Services, November 20003.

Robert Baldwin and Martin Cave, Understanding Regulation: Theory, Strategy, and Practice, Oxford University Press, 1999.

Robert Milne, ICT Quality of Service Regulation: Practices and Proposals, Background Paper, Global Seminar on Quality of Service and Consumer Protection, International Telecommunication Union (2006).

Roycroft, T. R., and Garcia-Murrilo, M., “Trouble Reports as an Indicator of Service Quality: The Influence of Competition, Technology, and Regulation,” Telecommunications Policy, November-December 2000, Vol. 24, No 10-11, pp. 947-967.

Sagatel, “The Regulation of Quality of Services in Voice Telephony and Related Consumer Protection Issues”: Recommendations for QoS Regulation in the EU, Study for the European Commission (1999).

TRAI, Report on QoS Parameters Related to Congestion on Point of Interconnections (POIs) of CMSPs, January 2006.

                                     

[2] ITU-T recommendation เป็นข้อเสนอที่ประเทศสมาชิก ITU ได้ร่วมประชุมพิจารณาปรึกษาและรับรองเพื่อขอเสนอให้เป็นมาตรฐานในการปฏิบัติงาน (standardization recommendation) สำหรับการสื่อสารด้านเสียงและข้อมูลระหว่างประเทศ ซึ่งหากประเทศสมาชิกไม่ปฏิบัติตามแล้ว ในบางครั้งบางสถานการณ์อาจทำให้ไม่สามารถติดต่อสื่อสารกันได้  ดังนั้น ในทางปฏิบัติข้อเสนอแนะของ ITU-T จึงคล้ายกับข้อกำหนด (regulation) ที่ประเทศสมาชิกต้องปฏิบัติตามโดยปริยาย แต่ในทางกฎหมายแล้ว ไม่ใช่ข้อกำหนดที่มีผลบังคับทางกฎหมายแต่ประการใด จนกว่าหน่วยงานกำกับดูแลจะรับรองให้มีผลเป็นกฎหมาย

[3] E. 800 Recommendation: “Quality of service” means “The collective effect of service performances, which determine the degree of satisfaction of a user of the service.” นอกจากนี้แล้ว ในสหภาพโทรคมนาคมระหว่างประเทศยังมีคำจำกัดความอื่นที่ใกล้เคียงกับคุณภาพของบริการอีก อาทิ “คุณภาพของบริการ” หมายถึง เพียงคุณภาพที่กำหนดโดยสมรรถนะของโครงข่ายโทรคมนาคม หรือ “ระดับของบริการ” (grade of service) หมายถึง จำนวนของตัวแปรวิศวกรรมทราฟฟิคที่ใช้วัดความเพียงพอของกลุ่มของทรัพยากรภายใต้เงื่อนไขที่กำหนด เป็นต้น

[4] คำจำกัดความ “สมรรถนะของโครงข่ายโทรคมนาคม” (network performance) ที่มีนิยามว่า “ความสามารถของส่วนหนึ่งของโครงข่ายโทรคมนาคมที่ทำงานเกี่ยวข้องกับการสื่อสารระหว่างผู้ใช้บริการ”

[5] คณะกรรมการกิจการสาธารณูปโภคในมลรัฐนิวยอร์คตัดสินใจใช้การเปรียบเทียบสมรรถนะควบคู่กับมาตรฐานผลการดำเนินงานที่รับประกันเพื่อวิเคราะห์แนวโน้มคุณภาพของบริการของบริษัท Verizon New York เริ่มในปี ค.ศ. 1995 คณะกรรมการกำกับดูแลกำหนดมาตรฐานขั้นต่ำของบริษัท แม้ว่าตัวชี้วัดจะได้รับการปรับปรุงหลายครั้งเพื่อให้สอดคล้องกับแผนจูงใจ คณะกรรมการกำกับดูแลใช้รายงานในการวิเคราะห์แนวโน้มผลการดำเนินงานของบริษัทในระยะเวลาหนึ่ง หากผลการดำเนินงานลดลง คณะกรรมการจะขอให้อธิบายเหตุผลและกำหนดแนวทางแก้ไขสำหรับมาตรฐานที่ตกต่ำลง ยิ่งกว่านั้น คณะกรรมการอาจกำหนดให้บริษัทจ่ายค่าชดเชยแก่ผู้ใช้บริการสำหรับข้อบกพร่องในการปฏิบัติตามมาตรฐานเป้าหมาย ในเดือนกันยายน ค.ศ. 2000 บริษัทต้องจ่ายหรือคืนเงินแก่ผู้ใช้บริการถึงสองล้านเหรียญสหรัฐฯสำหรับความล้มเหลวของเป้าหมายใน 43 เดือนของการนัดซ่อมแซมและข้อร้องเรียนการหยุดให้บริการหรือขัดข้อง รายงานผลการดำเนินงานของบริษัทเปิดเผยบนเว็บไซต์ของคณะกรรมการด้วย

[6] จากรายงานการศึกษาของสหภาพโทรคมนาคมระหว่างประเทศ (ITU) พบว่าในปี ค.ศ. 2005 องค์กรกำกับดูแลส่วนใหญ่มีอำนาจหน้าที่กำกับดูแลคุณภาพของบริการ โดยร้อยละ 84 ของประเทศสมาชิกทั้งหมดกำกับดูแลโดยตรวจสอบคุณภาพของบริการ (Quality of service monitoring) และร้อยละ 76 ของประเทศสมาชิกทั้งหมดกำกับดูแลมาตรฐานคุณภาพของบริการ (Quality of service standards)

[7] การวัด (measurements) ในบทความนี้อาจใช้ในทำนองเดียวกับคำว่า “parameters”, indicators”, “metrics”, “measures” หรือ “determinants”

[8] เป้าหมายของการวัด (target) หมายถึง ขอบเขตของมูลค่าสำหรับการวัดที่ต้องบรรลุหากคุณภาพเป็นความพึงพอใจ หรือหมายถึง ระดับคุณภาพที่ต้องการหรือกำหนดไว้สำหรับปีถัดไป ดังนั้น ในบทความนี้ เป้าหมายของการวัดจึงอาจใช้ในทำนองเดียวกับ “objective”, benchmarks”, thresholds”, “standards” หรือ “references” ซึ่งขึ้นอยู่กับบริบทที่ใช้