การเข้าถึงโครงข่ายโทรคมนาคมจัดว่าเป็นหัวใจของตลาดที่มีการแข่งขันในภาคการให้บริการโทรคมนาคมทั้งนี้เนื่องจากโครงข่ายโทรคมนาคมจัดว่าเป็นปัจจัยการผลิตสิ่งหนึ่งที่สำคัญของผู้ให้บริการโดยเฉพาะอย่างยิ่งผู้ให้บริการที่มิได้มีอำนาจในการครอบงำตลาดในอันที่จะเข้าถึงผู้ใช้บริการ ดังนั้น นโยบายการแข่งขันของประเทศต่าง ๆ จึงมักจะกำหนดให้ผู้ประกอบการที่มีอำนาจครอบงำตลาดต้องยินยอมให้คู่แข่งขันสามารถเข้าใช้บริการสิ่งอำนวยความสะดวกที่อยู่ในความควบคุมของตนได้ซึ่งนโยบายดังกล่าวได้พัฒนาออกมาเป็นแนวคิดที่เรียกว่า “ทฤษฎีสิ่งอำนวยความสะดวกที่จำเป็น” (Essential Facilities) ดังที่ได้กล่าวถึงในรายละเอียดไว้ในส่วนแรกแล้วนั้น โดยทั่วไปแล้วแนวคิดเรื่องสิ่งอำนวยความสะดวกที่จำเป็นนี้จัดมีความสัมพันธ์อย่างใกล้ชิดกับแนวความคิดเรื่องการปฏิเสธที่จะให้บริการกับคู่แข่งขัน (Refusing to Deal) ซึ่งถือว่าเป็นความผิดตามกฎหมายว่าด้วยการแข่งขัน แต่อย่างไรก็ตามเนื่องจากการให้บริการโทรคมนาคมเป็นเรื่องที่มีลักษณะพิเศษเฉพาะตน อีกทั้งองค์กรกำกับดูแลยังให้การเพ่งเล็งต่อการควบคุมกำกับดูแลผู้ประกอบการรายใหญ่ที่มีอำนาจในการครอบงำตลาด บ่อยครั้งที่การกระทำที่จัดว่าเป็นการกระทำที่ฝ่าฝืนเงื่อนไขหรือใช้อำนาจโดยมิชอบของผู้ประกอบการรายใหญ่ดังกล่าวจึงไม่จำเป็นที่จะต้องถึงขนาดต้องว่าต้องเป็นการกระทำผิดในกฎหมายว่าด้วยการแข่งขันในรูปแบบทั่ว ๆ ไปในทุกสถานการณ์ไป
แนวความคิดของสิ่งอำนวยความสะดวกที่จำเป็นเป็นสิ่งสำคัญในการใช้กฎหมายว่าด้วยการแข่งขันในกิจการโทรคมนาคม ในภาคกิจการโทรคมนาคมนั้นสิ่งอำนวยความสะดวกที่จำเป็นมักมีหมายความถึงสิ่งอำนวยความสะดวกที่มีลักษณะดังต่อไปนี้
๑) เป็นสิ่งอำนวยความสะดวกที่มีการให้บริการภายใต้พื้นฐานของการผูกขาดหรืออยู่ภายใต้การอำนาจการควบคุมที่มีลักษณะเชิงการผูกขาด
๒) เป็นสิ่งอำนวยความสะดวกที่ผู้ประกอบการคู่แข่งจำเป็นจะต้องเข้ามาใช้ประโยชน์เพื่อที่จะเข้ามาดำเนินการให้บริการแข่งขันในตลาด
๓) เป็นสิ่งอำนวยความสะดวกที่ในทางปฏิบัติแล้วผู้แข่งขันไม่สามารถสร้างขึ้นมาซ้ำซ้อน (duplicate) เนื่องจากเหตุผลทางเศรษฐกิจหรือทางเทคนิค
การให้คำจำกัดความของสิ่งอำนวยความสะดวกที่จำเป็นนั้นได้รับการพัฒนาทั้งจากองค์กรกำกับดูแลภายในประเทศต่าง ๆ และองค์กรระหว่างประเทศ โดยในเอกสารอ้างอิงขององค์การการค้าโลกได้ให้คำจำกัดความสิ่งอำนวยความสะดวกที่จำเป็น ว่าหมายความรวมถึง สิ่งอำนวยความสะดวกของโครงข่ายหรือบริการโทรคมนาคมสาธารณะ ซึ่ง (1) ให้บริการอย่างผูกขาดโดยผู้ประกอบการรายเดียวหรือจำนวนจำกัด และ (2) ไม่สามารถใช้สิ่งอำนวยความสะดวกประเภทอื่นทดแทนเพื่อให้บริการได้ไม่ว่าความไม่สามารถทดแทนนั้นจะเกิดขึ้นเนื่องจากเหตุผลในเชิงเศรษฐศาสตร์หรือทางเทคนิค
นอกจากนี้บางครั้งจะเห็นว่ามีการนำคำว่า “สิ่งอำนวยความสะดวกที่มีลักษณะเป็นคอขวด (Bottleneck facility) เข้ามาใช้แทนคำว่า “สิ่งอำนวยความสะดวกที่จำเป็น” อย่างไรก็ตามคำว่าการนำคำว่า “สิ่งอำนวยความสะดวกที่มีลักษณะเป็นคอขวด” นั้นมักจะเป็นเน้นถึงสิ่งอำนวยความสะดวกที่เป็นส่วนสำคัญของการเชื่อมโยงการสื่อสารโทรคมนาคมที่มีการให้บริการเข้าถึงอย่างจำกัดมากกว่าที่จะสื่อถึงความสามารถของคู่แข่งที่จะสร้างสิ่งอำนวยความสะดวกขึ้นมาแข่งขันได้
ตัวอย่างที่พบทั่วไปของสิ่งอำนวยความสะดวกที่จำเป็นคือข่ายสายท้องถิ่น (Local Loops) และชุมสายท้องถิ่น (local exchange switching) ทั้งนี้ ข่ายสายท้องถิ่นเป็นวงจรโทรคมนาคมระหว่างเครื่องโทรศัพท์ของผู้ใช้บริการกับจุดเชื่อมต่อจุดแรกซึ่งเชื่อมต่อผู้ใช้บริการกับโครงข่ายโทรคมนาคมสาธารณะ ในหลายประเทศจะเห็นว่าโครงข่ายโทรคมนาคมท้องถิ่นเป็นสิ่งอำนวยความสะดวกที่เข้าตามลักษณะคำจำกัดความของ “สิ่งอำนวยความสะดวกที่จำเป็น” เนื่องจากเหตุผลที่ว่า (1) เป็นที่ต้องการของคู่แข่งขันเพื่อที่จะสามารถเข้ามาแข่งขันในการให้บริการลูกค้าได้ (2) ให้บริการโดยผู้ประกอบการรายใหญ่ในลักษณะที่มีอำนาจเหนือกว่าและเชิงผูกขาด และ (3) มีความยากลำบากทั้งในทางด้านเทคนิคหรือเศรษฐศาสตร์ที่จะหาสิ่งอำนวยความสะดวกทดแทนกันได้
ทั้งนี้ องค์กรกำกับดูแลในประเทศสหรัฐอเมริกา แคนาดา ยุโรป และที่อื่น ๆ จึงได้กำหนดให้ผู้ประกอบการรายใหญ่หรือครองตลาดอยู่ต้องส่งเสริมให้เกิดการแข่งขันโดยการให้คู่แข่งขันสามารถเข้ามาเชื่อมต่อโครงข่ายโทรคมนาคมของตนได้โดยสะดวก และเมื่อใดก็ตามหากมีทางเลือกอื่นที่สามารถเข้ามาทดแทนการใช้ข่ายสายท้องถิ่นของผู้ประกอบการรายใหญ่ดังกล่าวได้ เช่น การใช้โครงข่ายโทรคมนาคมประเภทใช้คลื่นวิทยุ (wireless local loop) ข่ายสายท้องถิ่นของผู้ประกอบการรายใหญ่ดังกล่าวก็ไม่ถูกถือว่าเป็นสิ่งอำนวยความสะดวกที่จำเป็นอีกต่อไป
อนึ่ง จากลักษณะของสิ่งอำนวยความสะดวกที่จำเป็นดังที่ได้กล่าวแล้วข้างต้นนั้นทำให้ผู้ให้บริการโทรคมนาคมซึ่งควบคุมสิ่งอำนวยความสะดวกที่จำเป็นมักมีแรงจูงใจและวิธีการในการจำกัดการเข้าถึงสิ่งอำนวยความสะดวกเพื่ออำนวยความสะดวกแก่คู่แข่งขัน จากเหตุผลดังกล่าวประเด็นเรื่องการเข้าถึงสิ่งอำนวยความสะดวกที่จำเป็นจึงได้กลายเป็นเรื่องของผลประโยชน์สาธารณะเพื่อประกันว่าสิ่งอำนวยความสะดวกที่จำเป็นนั้นสามารถเข้าถึงได้โดยคู่แข่งขันด้วยเงื่อนไขที่สมเหตุสมผล เนื่องจากหากไม่มีการเข้าถึงการแข่งขันก็ไม่เกิดและกิจการโทรคมนาคมก็จะดำเนินไปด้วยความขาดประสิทธิภาพอย่างที่ควรจะเกิดขึ้นเมื่อมีการแข่งขัน
อย่างไรก็ตามนักวิชาการบางท่าน ก็ได้ให้ความเห็นที่ไม่เห็นด้วยหากองค์กรกำกับดูแลจะนำแนวความคิดที่จะกำหนดให้ผู้ประกอบการรายใหญ่ที่มีอำนาจผูกขาดอยู่แต่เดิมจำเป็นจะต้องให้บริการสิ่งอำนวยความสะดวกโครงข่ายแก่คู่แข่งขันไปใช้อย่างมากเกินสมควรโดยชี้ให้เห็นว่าหลักการดังกล่าวจะลดแรงจูงใจคู่แข่งขันในการสร้างสิ่งอำนวยความสะดวกของตนขึ้นมาแข่งขันกับสิ่งอำนวยความสะดวกที่มีอยู่เดิม แต่โดยทั่วไปแล้วนักวิชาการโดยส่วนใหญ่เห็นด้วยกับแนวคิดที่ว่าหากต้องการที่จะส่งเสริมการแข่งขันให้เกิดขึ้นอย่างรวดเร็วในภาคการให้บริการโทรคมนาคมก็มีความจำเป็นที่จะต้องบังคับให้ผู้ประกอบการที่มีอำนาจเหนือตลาดต้องให้บริการการเข้าถึงสิ่งอำนวยความสะดวกที่กำหนดขอบเขตไว้อย่างกว้างแก่ผู้ประกอบการรายใหม่ ตัวอย่างเช่น ข้อกำหนดเรื่องการเชื่อมต่อโครงข่ายโทรคมนาคมสาธารณะของผู้ประกอบการที่มีอำนาจเหนือตลาด เป็นต้น
จากเหตุผลและข้อถกเถียงดังกล่าวข้างต้นจึงสามารถสรุปได้ว่า การที่จะพิจารณากำหนดว่าอะไรจัดว่าเป็นสิ่งอำนวยความสะดวกที่จำเป็นนั้นนับว่ามีความสำคัญและมีผลกระทบในทางปฏิบัติเป็นอย่างมาก ทั้งนี้เนื่องจากหากให้คำจำกัดความสิงอำนวยความสะดวกที่จำเป็นในความหมายที่แคบก็จะก่อให้เกิดผลที่จะชะลอหรือทำลายการแข่งขันอันเกิดขึ้นจากการไม่ให้คู่แข่งขันสามารถใช้ประโยชน์จากสิ่งอำนวยความสะดวกดังกล่าวได้ด้วยเงื่อนไขที่สมเหตุสมผล แต่หากให้คำจำกัดความที่กว้างก็จะกระตุ้นให้เกิดการเข้ามาดำเนินการของผู้ประกอบการรายใหม่อย่างไม่ก่อให้เกิดผลคุ้มค่าในทางเศรษฐกิจ และยังไม่เป็นการสร้างแรงจูงใจให้แก่คู่แข่งขันที่จะลงทุนและพัฒนาหรือสร้างทางเลือกใหม่ที่จะเข้ามาทดแทน เพิ่มเติมสิ่งอำนวยความสะดวกที่มีอยู่แต่เดิม
ตัวอย่างที่ดีเกี่ยวกับการปฏิบัติต่อโครงข่ายซึ่งจัดว่าเป็นสิ่งอำนวยความสะดวกที่จำเป็นภายใต้กฎหมายและนโยบายว่าด้วยการแข่งขันในภาคการให้บริการโทรคมนาคมในปัจจุบันได้แก่ประกาศเรื่องการเข้าถึง (Access Notice) ของคณะกรรมาธิการยุโรปในปี ค.ศ. 1998 ซึ่งประกาศดังกล่าวได้ชี้ให้เห็นว่าผู้ประกอบการบริการโครงข่ายที่มีอำนาจเหนือตลาดสามารถใช้อำนาจครอบงำตลาดของตนโดยการควบคุมการเข้าถึงโครงข่าย ที่จัดว่าเป็นสิ่งอำนวยความสะดวกในทางที่มิชอบได้อย่างไร ทั้งนี้ ในประกาศยังได้วางหลักเกณฑ์เพื่อแสดงว่ากฎเกณฑ์ที่เกี่ยวข้องกับการแข่งขันสามารถถูกนำมาประยุกต์ใช้กับสัญญาหรือข้อตกลงการเข้าถึงโครงข่ายที่จัดว่าเป็นสิ่งอำนวยความสะดวกของในบริบทของ (1) แนวทางเปิดเสรีที่มีลักษณะเฉพาะตัวสำหรับภาคกิจการโทรคมนาคม และ (2) ความคาบเกี่ยวระหว่างองค์กรกำกับดูแลของประเทศสมาชิกกับองค์กรของสหภาพยุโรป และระหว่างองค์กรกำกับดูแลกิจการโทรคมนาคมโดยเฉพาะกับองค์กรกำกับดูแลการแข่งขันทั่วไป
นอกจากนี้ ประกาศดังกล่าวยังคงอิงอยู่กับการใช้แนวทางดั้งเดิมในการกำหนดขอบเขตของตลาด กล่าวคือใช้หลักความสามารถทดแทนกันได้และการเพิ่มขึ้นของราคาที่มิใช่เป็นการชั่วคราวในการกำหนดตลาดสินค้าหรือบริการ จากทางการวิเคราะห์ดังกล่าว คณะกรรมาธิการสรุปว่าการเข้าถึงโครงข่ายโทรคมนาคมเป็นตลาดที่แยกออกต่างหากจากตลาดที่ให้บริการลูกค้าผู้ใช้บริการอย่างชัดเจน นอกจากนี้การวิเคราะห์ของประกาศดังกล่าวยังได้กระทำโดยผ่านการประเมินการครอบงำตลาดและยังได้นำหลักเกณฑ์ในเรื่องการใช้อำนาจครอบงำตลาดมาใช้โดยมิชอบอีกด้วย ซึ่งจากการวิเคราะห์ดังกล่าวได้ข้อสรุปว่าผู้ประกอบการโทรคมนาคมที่ควบคุมโครงข่ายที่จัดว่าเป็นสิ่งอำนวยความสะดวกที่จำเป็นนั้นมีสถานะเป็นผู้ประกอบการที่มีอำนาจครอบงำตลาดภายใต้กฎหมายสหภาพยุโรปว่าด้วยการแข่งขัน (มาตรา 82 ของ EC Treaty) ที่จะใช้อำนาจครอบงำตลาดโดยมิชอบได้
ตัวอย่างที่ชัดเจนคือ กฎหมายโทรคมนาคมเยอรมัน ได้วางกฎพื้นฐานสำหรับการกำกับดูแลสำหรับการเข้าใช้สิ่งอำนวยความสะดวก และการเชื่อมต่อโครงข่ายไว้ใช้บังคับแก่ผู้ประกอบการโครงข่ายโทรคมนาคมสาธารณะทุกราย และเน้นการใช้บังคับแก่ผู้ประกอบการที่มีอำนาจเหนือตลาดไว้เป็นพิเศษ โดยมีระเบียบแบบที่กำหนดหลักเกณฑ์ไว้ล่วงหน้า พร้อมการวางกรอบและขั้นตอนในการระงับข้อพิพาทไว้เป็นการเฉพาะด้วย โดยมุ่งเน้นการควบคุมพฤติกรรมที่กีดกันการแข่งขันโดยมิชอบ และมีหลักเกณฑ์กำกับดูแลอัตราค่าการตอบแทนการเชื่อมต่อโครงข่ายโทรคมนาคมไว้ด้วย เพื่อรักษาและส่งเสริมสภาพการแข่งขันในตลาดโทรคมนาคมให้เป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพ
ไม่มีความคิดเห็น:
แสดงความคิดเห็น