กระบวนการการประเมินผลกระทบกฎหมายของสหรัฐอเมริกา

การประเมินผลกระทบกฎหมาย (RIA) ได้รับการยอมรับจากประเทศพัฒนาแล้วส่วนใหญ่ว่าเป็นเครื่องมือสำคัญในการปรับปรุงคุณภาพการตัดสินใจด้านกฎระเบียบ แนวคิดการประเมินผลกระทบกฎหมายถูกใช้กันอย่างแพร่หลายในประเทศสมาชิกขององค์การเพื่อความร่วมมือและการพัฒนาทางเศรษฐกิจ (OECD) และในปัจจุบัน ประเทศกำลังพัฒนาจำนวนมากขึ้นเรื่อยๆ กำลังนำขั้นตอนการประเมินผลกระทบกฎหมายแบบใหม่มาใช้ในระบบการกำกับดูแลกฎระเบียบของตน ในบทความนี้ จึงขอนำเสนอแนวทางของประเทศสหรัฐอเมริกาที่เป็นต้นแบบของแนวคิดนี้

ในสหรัฐอเมริกา การประเมินผลกระทบกฎหมายฉบับแรก คือ "การประเมินผลกระทบต่ออัตราเงินเฟ้อ" ที่รัฐบาลประธานาธิบดีคาร์เตอร์กำหนดในปี 1978 ต่อมาข้อบังคับการประเมินผลกระทบกฎหมายได้รับการขยายขอบเขตในช่วงรัฐบาลของประธานาธิบดีเรแกน โดยการวิเคราะห์ต้นทุนและผลประโยชน์กลายมาเป็นแนวทางเชิงวิธีการที่จำเป็น กล่าวคือ คำสั่งฝ่ายบริหารฉบับที่ 12291 (Executive Order No. 12291) ของประธานาธิบดีโรนัลด์ เรแกนกำหนดให้หน่วยงานของรัฐที่มีอำนาจกำกับดูแลต้องมีดำเนินการวิเคราะห์ต้นทุน-ผลประโยชน์ก่อนประกาศใช้ข้อบังคับของฝ่ายบริหาร โดยเฉพาะข้อบังคับที่มีความสำคัญทางเศรษฐกิจ เรียกว่า การวิเคราะห์ผลกระทบกฎหมาย (RIA) ซึ่งเนื้อหารายงานและวิธีการของการวิเคราะห์ผลกระทบกฎหมายแต่ละฉบับจะได้รับการตรวจสอบโดยสำนักงานบริหารจัดการและงบประมาณ (OMB) เพื่อให้ตรวจสอบคุณภาพของการจัดทำรายงาน 

วัตถุประสงค์หลักของการวิเคราะห์ผลกระทบกฎหมาย คือ ประการแรกเพื่อกำหนดว่ากฎระเบียบของรัฐบาลกลางมีความจำเป็นและสมเหตุสมผลในการบรรลุเป้าหมายทางสังคมหรือไม่ และประการที่สอง เพื่อชี้แจงวิธีการออกแบบกฎหมายที่มีประสิทธิภาพสูงสุด สร้างภาระน้อยที่สุด และคุ้มทุนที่สุด จากมุมมองทั้งทางทฤษฎีและทางปฏิบัติ การวิเคราะห์ผลกระทบกฎหมายเป็นเครื่องมือที่มีประโยชน์เพราะจะช่วยยกระดับคุณภาพของกฎหมาย ตัวอย่างเช่น ใช้ในการวิเคราะห์ก่อนออกกฎหมายยกเลิกการใช้ตะกั่วในน้ำมันเบนซินของสำนักงานคุ้มครองสิ่งแวดล้อม ซึ่งถือเป็นความสำเร็จด้านสาธารณสุขที่สำคัญ เพราะทำให้ได้รับข้อมูลที่ชัดเจนจากผลการวิเคราะห์ต้นทุนเปรียบเทียบกับผลประโยชน์ 

อย่างไรก็ตาม ข้อบังคับดังกล่าวไม่ได้บังคับใช้กับหน่วยงานรัฐทั้งหมด หน่วยงานรัฐที่เป็นอิสระ เช่น ธนาคารกลางสหรัฐ คณะกรรมการกำกับดูแลกิจการสื่อสาร และคณะกรรมการกำกับหลักทรัพย์และตลาดหลักทรัพย์ เป็นต้น ไม่ได้อยู่ภายใต้ข้อบังคับ EO 12291 ซึ่งหน่วยงานอิสระดังกล่าวมีหน้าที่รับผิดชอบออกกฎหมายสำคัญทั้งหมดประมาณ 20% และที่สำคัญคือสำหรับหน่วยงานที่ต้องปฏิบัติตามคำสั่งนี้ การวิเคราะห์ผลกระทบกฎหมายก็มีผลต่อการออกกฎหมายเพียงเล็กน้อยเท่านั้น เนื่องจากรายงานการวิเคราะห์แทบจะไม่เคยถูกนำมาทบทวนเพื่อประเมินความถูกต้องหลังจากที่กฎหมายมีผลบังคับใช้ การศึกษาทางวิชาการจำนวนหนึ่งแสดงให้เห็นว่าหน่วยงานต่างๆ อาจประเมินต้นทุนและผลประโยชน์ที่แท้จริงต่ำเกินไปหรือสูงเกินไปอย่างมาก 

ทั้งนี้ ปัญหาสำคัญที่สุดของกระบวนการวิเคราะห์ผลกระทบกฎหมายคือ ความเป็นกลางในการวิเคราะห์ เพราะหน่วยงานรัฐมีแรงจูงใจในการจัดทำรายงานการวิเคราะห์ผลกระทบกฎหมายที่สนับสนุนแนวทางการกำกับดูแลที่ต้องการ ดังนั้น หน่วยงานรัฐจึงไม่ค่อยสรุปว่าไม่จำเป็นต้องมีการกำกับดูแลหรือออกกฎหมาย จึงเป็นสาเหตุให้สำนักงานบริหารจัดการและงบประมาณทำหน้าที่ตรวจสอบคุณภาพของการวิเคราะห์ และกำหนดให้หน่วยงานรัฐมีหน้าที่รับผิดชอบต่อรายงานการวิเคราะห์ผลกระทบกฎหมายที่มีข้อบกพร่อง แต่ก็มีการวิจารณ์ว่าสำนักงานบริหารจัดการและงบประมาณไม่ใช่หน่วยงานตรวจสอบที่เหมาะสมที่สุด เนื่องจากรายงานต่อประธานาธิบดี จึงต้องอยู่ภายใต้การตัดสินใจทางการเมืองที่ไม่สอดคล้องกับการวิเคราะห์ผลกระทบของกฎระเบียบอย่างเป็นกลาง และยังขาดความโปร่งใสเพราะสำนักงานบริหารจัดการและงบประมาณไม่ได้เปิดเผยความเห็นต่อสาธารณะเกี่ยวกับคุณภาพของการวิเคราะห์ของหน่วยงานรัฐ

ในช่วงหลายปีที่ผ่านมา มีผู้สังเกตการณ์ได้มีข้อเสนอแนะให้มีการปรับปรุงคุณภาพของการวิเคราะห์ผลกระทบกฎหมาย ได้แก่ การกำหนดให้สำนักงานบริหารจัดการและงบประมาณตรวจสอบการวิเคราะห์หน่วยงานมากขึ้นหรือเร็วขึ้น การกำหนดให้มีการตรวจสอบการวิเคราะห์หน่วยงานโดยศาลอย่างละเอียดมากขึ้น หรือการจัดตั้งหน่วยงานของรัฐบาลกลางใหม่เพื่อดำเนินการวิเคราะห์ผลกระทบกฎหมายในนามของหน่วยงานรัฐ เป็นต้น ซึ่งแนวทางที่เสนอแนะวิธีแก้ปัญหาที่เสนอมาแต่ละวิธีล้วนมีข้อดี แต่ละวิธีก็มีผู้วิพากษ์วิจารณ์และข้อโต้แย้งว่าอาจส่งผลให้เกิดความล่าช้าในการได้รับการคุ้มครองสาธารณะ ต้นทุนที่สูงขึ้นสำหรับรัฐบาล และข้อเสนอบางข้ออาจเปลี่ยนสมดุลของอำนาจระหว่างสามฝ่ายของรัฐบาล และไม่มีฝ่ายใดที่จะสนับสนุนการลดอิทธิพลของฝ่ายดังกล่าว

ดังที่ได้กล่าวมาแล้ว ประเด็นสำคัญที่สุดคือ จะยกระดับหรือปรับปรุงความเป็นกลางของการวิเคราะห์กฎหมายได้อย่างไร ซึ่งอาจเริ่มต้นด้วยการพิจารณาที่มาของปัญหา หน่วยงานรัฐของรัฐบาลกลางผูกขาดในการผลิตหรือจัดทำรายงานการวิเคราะห์ผลกระทบกฎหมาย โดยไม่มีการแข่งขัน ตรรกะที่อธิบายคือตลาดที่ผู้ผลิตเพียงรายเดียวควบคุมอุปทาน ผลลัพธ์ที่ได้คือปริมาณที่ไม่เพียงพอและคุณภาพที่ไม่เพียงพอในราคาที่สูงเกินไป จึงมีข้อเสนอให้มีการเพิ่มการแข่งขันที่จำเป็นในตลาดการวิเคราะห์ผลกระทบกฎหมาย เพื่อรัฐบาลสามารถใช้ประโยชน์จากความเชี่ยวชาญภายนอกในการวิเคราะห์ต้นทุนและผลประโยชน์ และมีข้อเสนอเพิ่มเติมว่า ในช่วงระยะเวลารับฟังความคิดเห็นสาธารณะเกี่ยวกับกฎหมายที่เสนอ อาจเปิดกว้างให้บุคคลหรือหน่วยงานอื่นสามารถยื่นรายงานการวิเคราะห์ผลกระทบกฎหมายได้ และหน่วยงานรัฐนั้นมีหน้าที่ต้องส่งความคิดเห็นของสาธารณะนั้นไปยังสำนักงานบริหารจัดการและงบประมาณ จากนั้น สำนักงานบริหารจัดการและงบประมาณจะพิจารณาว่ารายงานการวิเคราะห์ผลกระทบกฎหมายที่ส่งมานั้นสอดคล้องกับแนวทางที่กำหนดไว้เกี่ยวกับการวิเคราะห์กฎระเบียบหรือไม่ (ตามที่ระบุไว้ในเอกสารเวียนของสำนักงานบริหารจัดการและงบประมาณ ฉบับเลขที่ Circular A‑4 เป็นต้น) และหากไม่เป็นเช่นนั้น หน่วยงานรัฐจะต้องให้คำอธิบายว่าเหตุใด รายงานการวิเคราะห์ผลกระทบกฎหมาย จึงทำได้ไม่ดี จากนั้นสำนักงานบริหารจัดการและงบประมาณจะต้องข้อแนะนำดังกล่าวกลับไปยังหน่วยงาน ซึ่งหน่วยงานรัฐจะต้องรวมข้อแนะนำนั้นไว้ในบันทึกการออกกฎหมาย และต้องส่งความคิดเห็นไปยังสำนักงานบริหารจัดการและงบประมาณภายในระยะเวลาที่กำหนด 

นอกจากนี้ มีการเสนอให้สร้างแรงจูงใจต่อผู้มีบทบาทหลักแต่ละราย ได้แก่ หน่วยงานรัฐ สำนักงานบริหารจัดการและงบประมาณ ศาลยุติธรรม และประชาชนเพื่อเพิ่มการแข่งขันที่จำเป็นในตลาดการวิเคราะห์ผลกระทบกฎหมายรัฐบาลสามารถใช้ประโยชน์จากความเชี่ยวชาญภายนอกในการวิเคราะห์ต้นทุน-ผลประโยชน์ได้ กล่าวคือ สำหรับหน่วยงานอิสระที่ไม่อยู่ภายใต้ข้อบังคับให้ต้องดำเนินการจัดทำรายงานผลกระทบกฎหมาย หน่วยงานอาจมีความเสี่ยงที่จะแพ้คดีในศาล เนื่องจากการไม่ดำเนินการวิเคราะห์ต้นทุนและผลประโยชน์นั้นมีแนวโน้มที่จะถูกมองว่าเป็นการตัดสินใจที่ไม่มีเหตุผลเพียงพอและขาดความโปร่งใส ศาลสามารถใช้เอกสารรายงานการประเมินผลกฎหมายเป็นเอกสารสำคัญในการชั่งน้ำหนักพยานหลักฐาน  โดยศาลอาจยกเลิกกฎหมายที่ไม่ได้รับการสนับสนุนจากการวิเคราะห์ที่เป็นกลาง เท่ากับแนวโน้มที่จะเพิ่มโอกาสที่หน่วยงานรัฐที่ไม่ได้รับการคุ้มครองจะดำเนินการการวิเคราะห์ผลกระทบกฎหมายที่มีคุณภาพสูงด้วยตัวเอง

ส่วนหน่วยงานที่อยู่ภายใต้ข้อบังคับการวิเคราะห์ผลกระทบกฎหมายก็จะต้องพัฒนาและยกระดับการวิเคราะห์ของตนเอง เพราะหากสำนักงานบริหารจัดการและงบประมาณตรวจสอบคุณภาพของรายงานการวิเคราะห์อย่างจริงจังและเป็นกลาง มีข้อเสนอแนะเชิงลบเกี่ยวกับการวิเคราะห์ผลกระทบกฎหมาย หน่วยงานก็จะมีแรงจูงใจที่จะยกระดับการวิเคราะห์ผลกระทบกฎหมาย และแก้ไขข้อบกพร่องในการวิเคราะห์ผลกระทบกฎหมายของตนเองให้ครบถ้วนก่อนที่จะประกาศใช้กฎหมาย ดังนั้น สำนักงานบริหารจัดการและงบประมาณจึงมีบทบาทสำคัญ 

ในอีกด้านหนึ่ง ศาลก็จะได้รับประโยชน์ด้วย เพราะผู้พิพากษามักไม่ได้รับการฝึกฝนให้เป็นนักเศรษฐศาสตร์ที่เชี่ยวชาญในความซับซ้อนของการวิเคราะห์ต้นทุนและผลประโยชน์ ไม่มีอุปกรณ์และทรัพยากรที่เพียงพอที่จะตรวจสอบรายงานการวิเคราะห์ผลกระทบกฎหมายในบันทึกการออกกฎหมายเพื่อพิจารณาว่าหน่วยงานนั้นกระทำการในลักษณะ "ตามอำเภอใจหรือเอาแต่ใจ" หรือไม่ แต่ผู้พิพากษามีความชำนาญในการพิจารณาว่าหน่วยงานปฏิบัติตามขั้นตอนที่กฎหมายกำหนดหรือไม่ ผู้พิพากษาจึงมักจะให้ความสำคัญกับการตัดสินใจของสำนักงานบริหารจัดการและงบประมาณ โดยเฉพาะอย่างยิ่งหากตั้งคำถามถึงคุณภาพและความเป็นกลางของการวิเคราะห์ผลกระทบกฎหมายของหน่วยงานรัฐ

สุดท้ายคือบทบาทของประชาชน กล่าวคือประชาชนควรวิพากษ์วิจารณ์การวิเคราะห์ผลกระทบกฎหมายของหน่วยงานรัฐ ตัวอย่างที่คล้ายคลึงกันของกฎหมายคุณภาพข้อมูล ปี ค.ศ. 2001 กฎหมายดังกล่าวอนุญาตให้ประชาชนส่งคำขอแก้ไขไปยังหน่วยงานเพื่อเผยแพร่ข้อมูลที่ไม่ตรงตามมาตรฐานคุณภาพบางประการ แต่ประชาชนเองกลับไม่กระตือรือล้น ไม่มีการเสนอความเห็น ทำให้มีผ่านกฎหมาย แต่เมื่อกฎหมายใช้บังคับแล้ว จึงมีการคัดค้านว่าเกิดภาระแก่ประชาชนเกินสมควร ในขณะที่หน่วยงานรัฐไม่ต้องแบกรับภาระอะไรเลย จึงทำให้กระบวนการประเมินผลกระทบกฎหมายแทบจะไม่มีประโยชน์เพราะไม่ได้มีการรับฟังความเห็นรอบด้านและครบถ้วนอย่างแท้จริง 

โดยสรุป บทบาทของการประเมินผลกฎหมาย คือการให้การประเมินผลกระทบที่อาจเกิดขึ้นจากการออกกฎหมายใหม่โดยละเอียดและเป็นระบบ เพื่อประเมินว่ากฎระเบียบดังกล่าวมีแนวโน้มที่จะบรรลุวัตถุประสงค์ที่ต้องการหรือไม่ ความจำเป็นของการประเมินผลกระทบกฎหมายเกิดจากการที่กฎระเบียบมักมีผลกระทบมากมาย และมักคาดการณ์ได้ยากหากไม่มีการศึกษาและปรึกษาหารือกับฝ่ายที่ได้รับผลกระทบอย่างละเอียด แนวทางทางเศรษฐกิจในการแก้ไขปัญหากฎระเบียบยังเน้นย้ำถึงความเสี่ยงสูงที่ต้นทุนของกฎระเบียบอาจเกินประโยชน์ที่ได้รับ จากมุมมองนี้ วัตถุประสงค์หลักของการประเมินผลกระทบกฎหมาย คือการทำให้แน่ใจว่ากฎระเบียบจะช่วยเพิ่มสวัสดิการในมุมมองของสังคม นั่นคือ ประโยชน์จะเกินต้นทุน โดยทั่วไป การประเมินผลกระทบกฎหมายจะดำเนินการในบริบทเชิงเปรียบเทียบ โดยมีการวิเคราะห์วิธีการต่างๆ ในการบรรลุวัตถุประสงค์ที่ต้องการ และเปรียบเทียบผลลัพธ์ สำหรับตัวอย่างแนวคิดและแนวปฏิบัติของประเทศสหรัฐอเมริกาเป็นเพียงตัวอย่างหนึ่งที่แสดงให้เห็นถึงแนวคิดและปัญหาที่เกิดขึ้นจากการบังคับใช้การประเมินผลกฎหมาย เพื่อประโยชน์ให้เรียนรู้และนำมาปรับปรุงกับประเทศไทยต่อไป