ในสหภาพยุโรป ปัจจุบันกรอบการกำกับดูแลเนื้อหาอิเล็กทรอนิกส์ (electronic content) ถูกแบ่งออกเป็นสองประเภทประกอบด้วย เนื้อหารายการ และโครงสร้างพื้นฐาน ซึ่งในทางทฤษฎี การออกแบบนโยบายการกำกับดูแลเน้นการกำกับดูแลช่องทางการให้บริการมากกว่าการกำกับดูแลประเภทของเนื้อหาที่ให้บริการโครงสร้างพื้นฐานที่จำเป็นอยู่กำกับดูแลตามแนวทางอิงตลาดของข้อบังคับสื่อสารอิเล็กทรอนิกส์ (electronic communications package) แต่การกำกับดูแลเนื้อหารายการอยู่ภายใต้มาตรฐานขั้นต่ำเฉพาะที่ถูกกำกับดูแลตามประเทศถิ่นตามข้อบังคับบริการสื่อวิดีทัศน์ (Audiovisual media service directive หรือ AVMSD) และข้อบังคับพาณิชย์อิเล็กทรอนิกส์ (e-commerce directive)
บริษัท UPC เป็นผู้ประกอบการค้าปลีกเนื้อหาอิเล็กทรอนิกส์ ซึ่งให้บริการกระจายเสียงวิทยุและบริการโทรทัศน์เป็นชุดที่ส่งผ่านดาวเทียมและอยู่ภายใต้เทคโนโลยีการเข้าถึงอย่างมีเงื่อนไข เช่น ข้อกำหนดให้จ่ายอัตราค่าธรรมเนียมสมาชิก ตามโครงสร้างของบริษัท ผู้บริโภคในฮังการีที่ได้รับบริการจากบริษัทลูกของ UPC ที่ตั้งอยู่ในลักเซ็มเบอร์ส หน่วยงานกำกับดูแลกิจการสื่อสารของฮังการี (Hungarian communications regulator หรือ NMHH) ขอให้บริษัท UPC จัดส่งข้อมูล แต่บริษัท UPC ปฏิเสธโดยอ้างว่าหน่วยงานกำกับดูแลกิจการสื่อสารของฮังการีไม่ใช่หน่วยงานที่มีอำนาจกำกับดูแลทั้งในแง่ของสาระของบริการและกรอบการกำกับดูแล ทั้งนี้ หน่วยงานกำกับดูแลของลักเซ็มเบอร์สควรกำกับดูแล หากหน่วยงานกำกับดูแลลักเซ็มเบอร์สระบุว่ามีอำนาจในการกำกับดูแล หน่วยงานกำกับดูแลกิจการสื่อสารของฮังการีจึงออกคำสั่งปรับบริษัท UPC ในกรณีขัดขืนคำสั่ง บริษัท UPC จึงอุทธรณ์ต่อศาลฮังการี คำถามแบ่งออกเป็นสองประเภท ตามขอบเขตของข้อบังคับสื่อสารอิเล็กทรอนิกส์ด้านโทรคมนาคมและความสัมพันธ์กับสนธิสัญญาว่าด้วยเคลื่อนย้ายบริการเสรี ประเด็นคำถามจึงมีดังนี้
(1) มาตรา 2(c) ของกรอบการกำกับดูแลอาจถูกตีความว่าบริการที่ผู้ประกอบการให้บริการเพื่อค่าตอบแทนให้เข้าถึงอย่างมีเงื่อนไขสำหรับชุดของเนื้อหารายการวิทยุและโทรทัศน์และส่งโดยดาวเทียมถูกจัดประเภทเป็นบริการสื่อสารอิเล็กทรอนิกส์หรือไม่ ?
(2) สนธิสัญญาว่าด้วยอำนาจหน้าที่ของสหภาพยุโรป (Treaty on the Functioning of the European Union) อาจถูกตีความว่าหลักการเคลื่อนย้ายบริการเสรีใช้บังคับกับบริการที่ระบุไว้ตามคำถามแรกในกรณีบริการให้บริการจากลักเซ็มเบอร์สไปยังฮังการี ?
(3) สนธิสัญญาว่าด้วยอำนาจหน้าที่ของสหภาพยุโรป (Treaty on the Functioning of the European Union) อาจถูกตีความว่าในกรณีบริการที่ระบุไว้ในคำถามแรกประเทศปลายทางของการให้บริการต่อบริการที่จัดส่งมีสิทธิจำกัดการให้บริการของประเภทบริการดังกล่าวโดยการกำหนดให้การให้บริการต้อวจดทะเบียนในประเทศสมาชิกและมีการจัดตั้งสาขาหรือหน่วยงานทางกฎหมายบแยกออกมาและอนุญาตประเภทของบริการต้องให้บริการผ่านการจัดตั้งสำนักงานสาขาหรือหน่วยงานทางกฎหมายที่แยกออกมาเท่านั้น ?
(4) สนธิสัญญาว่าด้วยอำนาจหน้าที่ของสหภาพยุโรป (Treaty on the Functioning of the European Union) อาจถูกตีความว่ากระบวนการทางปกครองเกี่ยวกับบริการที่ระบุไว้ตามคำถามแรกโดยไม่คำนึงว่าประเทศสมาชิกที่หน่วยงานให้บริการว่าบริการที่ให้บริการหรือจดทะเบียนจะต้องอยู่ภายใต้อำนาจกำกับดูแลของหน่วยงานกำกับดูแลของประเทศสมาชิกที่มีขอบเขตอำนาจตามสถานที่ที่บริการให้บริการ ?
(5) มาตรา 2(c) ของกรอบการกำกับดูแลอาจถูกตีความว่าบริการที่ระบุในคำถามแรกต้องถูกจัดประเภทเป็นบริการสื่อสารอิเล็กทรอนิกส์หรือบริการดังกล่าวต้องเป็นบริการเข้าถึงอย่างมีเงื่อนไขที่ให้บริการผ่านระบบการเข้าถึงอย่างมีเงื่อนไขในมาตรา 2(f) ของข้อบังคับกรอบการกำกับดูแล ?
(6) ตามคำถามทั้งหมด บทบัญญัติที่เกี่ยวข้องอาจถูกตีความว่าผู้ให้บริการที่ระบุในคำถามแรกต้องถูกจัดประเภทเป็นผู้ให้บริการสื่อสารอิเล็กทรอนิกส์ตามกฎหมายประชาคมยุโรป ?
กฎหมายของสหภาพยุโรป
แม้ว่าจากมุมมองของผู้บริโภค บริษัท UPC จะคล้ายกับเป็นผู้ประกอบกิจการแพร่ภาพกระจายเสียง แต่บริษัท UPC ไม่ได้มีความรับผิดชอบในการเป็นบรรณาธิการพิจารณาเนื้อหารายการ ดังนั้น จึงไม่ถูกกำกับดูแลตามข้อกำหนด AVMSD ในการพิจารณาของศาลที่อิงคำพิพากษาในคดี C-518/11 UPC Netherland คำจำกัดความของบริการสื่อสารอิเล็กทรอนิกส์สำหรับ FD ประกอบด้วยบริการที่ให้บริการทั่วไปเพื่อค่าตอบแทนที่ประกอบด้วยบางส่วนหรือทั้งหมดในการส่งสัญญาณบนโครงข่ายสื่อสารอิเล็กทรอนิกส์ รวมทั้งบริการส่งสัญญาในโครงข่ายที่ใช้เพื่อการแพร่ภาพกระจายเสียงหรือการใช้อำนาจควบคุมของบรรณาธิการ เนื้อหาที่ส่งผ่านโครงข่ายสื่อสารอิเล็กทรอนิกส์
คำพิพากษาในบางตอนไม่ชัดเจน เช่น วรรคที่ 36-39 ที่ระบุคำว่าไม่รวมถึงเพ็กเก็ตสื่อสาร (communications package) ซึ่งมีคำถามว่าเนื้อหาอื่นตามบทบัญญัติดังกล่าวสามารถใช้กับผู้ค่าปลีกเนื้อหาที่อิงกับลักษณะของบริการที่ให้หรือไม่ หาก UPC ต้องรับผิดชอบสำหรับเนื้อหาตาม AVMSD ซึ่งเป็นไปได้จะอยู่ภายใต้กฎของหน่วยงานลักเซมเบอร์ เพราะข้อกำหนดดังกล่าวอ้างถึงเขตอำนาจของประเทศต้นทางที่แพร่ภาพกระจายเสียง (broadcaster’s country of origin)
แม้ว่าจะมีข้อยกเว้นการแพร่ภาพกระจายเสียง คำถามยังคงมีอยู่ว่าบริษัท UPC ตกอยู่ภายใต้นิยามของเพ็กเก็ตการสื่อสารหรือไม่ ซึ่งคำถามดังกล่าวหันกลับไปสู่นิยามของคำว่าบริการสื่อสารอิเล็กทรอนิกส์ (electronic communications service) ตามมาตรา 2(c)FD อย่างไรก็ตามประเด็นตามข้อเท็จจริงคือบริษัท UPC ไม่ได้ใช้สิ่งอำนวยความสะดวกหรือโครงข่ายในการส่งเป็นของตนเอง แต่ได้ว่าจ้างบริษัทที่สามในกรณีของบริการดาวเทียม ศาลให้เหตุผลประกันว่าประสิทธิภาพของระบบที่ใช้โครงข่ายของบุคคลที่สามไม่เกี่ยวข้องกับการจำแนกประเภทของบริการ การกำหนดเกณฑ์ของบริการสื่อสารอิเล็กทรอนิกส์คือไม่ว่าผู้ให้บริการจะรับผิดชอบกับผู้รับบริการสุดท้ายสำหรับการส่งสัญญาณในการให้บริการที่เกี่ยวข้องดังกล่าวหรือไม่
มีการเสนอแนะว่าหากบริการคือระบบการเข้าถึงอย่างมีเงื่อนไขที่กำหนดไว้ตามมาตรา 2(f) FD บทบัญญัติดังกล่าวที่เกี่ยวกับบริหารสื่อสารอิเล็กทรอนิกส์อาจไม่ใช้บังคับ ทั้งอัยการสูงสุดและศาลปฏิเสธข้อเสนอแนะดังกล่าวว่าระบบการเข้าถึงอย่างมีเงื่อนไขอาจติดไปกับบริการสื่อสารอิเล็กทรอนิกส์สำหรับการกระจายเสียงหรือบริการโทรทัศน์โดยบริการไม่สูญเสียสถานะภาพของบริการสื่อสารอิเล็กทรอนิกส์
ดังนั้น เพ็กเก็ตการสื่อสารใช้บังคับได้ แต่ยังคงมีประเด็นว่าหน่วยงานกำกับดูแลฮังการีสามารถกำกับดูแลมากน้อยเพียงใด FD ไม่มีคุณสมบัติของเขตอำนาจในกรณีดังกล่าวเช่นเดียวกับ AVMSD มี ศาลยุติธรรมสหภาพยุโรปต้องเผชิญกับประเด็นอำนาจของหน่วยงานกำกับดูแลของประเทศสมาชิกในเรื่องอำนาจการอนุญาต ข้อกำหนดการอนุญาตซึ่งเป็นส่วนหนึ่งของเพ็กเก็ตการสื่อสารและเกี่ยวข้องกับการจัดให้มีการออกใบอนุญาตและรูปแบบอื่นของการอนุญาตไม่ได้ผูกพันประเทศสมาชิกที่อาณาเขตนั้นให้บริการรับรู้การตัดสินใจอนุญาตที่ดำเนินการโดยประเทศสมาชิกจากประเทศที่รับบริการ การอ้างคำแถลงของหน่วยงานกำกับดูแลลักเซมเบอร์ที่กำหนดความสามารถที่ถูกกำกับดูแลเกี่ยวกับ UPC ดังนั้น ประเทศสมาชิกที่มีอาณาเขตของผู้รับบริการอาจกำหนดเงื่อนไขในการให้บริการได้ตามที่ได้รับการอนุญาตตามเพ็กเก็ตการสื่อสาร ตามมาตรา 11b ข้อกำหนดการอนุญาตมีบทบัญญัติที่มีผลที่หน่วยงานอาจเรียกร้องจากข้อมูลหน่วยธุรกิจที่ได้สัดส่วนและมีเหตุผลอย่างเป็นกลางสำหรับการตรวจสอบความถูกต้องเกี่ยกวับการคุ้มครองผู้บริโภค โดยสรุปการให้บริการสื่อสารอิเล็กทรอนิกส์อาจได้รับการตรวจสอบโดยหน่วยงานกำกับดูแลของประเทศสมาชิกที่ผู้รับบริการอาศัยอยู่
หลักการเคลื่อนย้ายบริการเสรี
ศาลฮังการีถามว่ามาตรา 56 ของสนธิสัญญาอำนาจหน้าที่ของสหภาพยุโรป (TFEU) ยกเว้นกฎที่กำหนดให้หน่วยงานที่ให้บริการสื่อสารอิเล็กทรอนิกส์ในเขตแดนของประเทศสมาชิกต้องจดทะเบียนบริการหรือกฎกำหนดให้จัดตั้งสำนักงานสาขาในประเทศสมาชิกหรือนิติบุคคลแยกต่างหากจากบริษัททีร่ตั้งอยู่ในประเทศสมาชิกที่ส่งสัญญาณ หากมีการสร้างความเป็นเอกภาพในการกำกับดูแลผ่านข้อกำหนด กฎทั้งหลายที่เกี่ยวกับการจดทะเบียน หรือมีถิ่นที่อยู่ที่ได้รับอนุญาตจากประเทศสมาชิก ข้อกำหนดสื่อสารมองความเป็นไปได้ของการกำกับดูแของประเทศและที่ถูกระบุไว้ในข้อกำหนดกรอบการกำกับดูแลในมาตรา 1(3) และบทบัญญัติที่อนุญาตให้หน่วยงานกำกับดูแลมีดุลพินิจในการดำเนินการตามวัตถุประสงค์ รวมทั้งการปกป้องผลประโยชน์ของผู้บริโภค ซึ่งหมายความว่าไม่ได้มีเอกภาพอย่างสมบูรณ์ที่เดียว กฎของประเทศสมาชิกจะถูกประเมินผลโดยอ้างอิงกับเสรีภาพของสนธิสัญญา ดูตัวอย่างได้จากคดี Case C‑17/00 De Coster; Case C‑250/06United Pan-Europe Communications Belgium and Others).
กฎทั่วไปที่กำกับเสรีภาพในการให้บริการที่ถูกจัดสรรความรับผิดชอบตามกฎหมายต่อประเทศสมาชิกที่มีการจัดตั้ง และกฎหมายลำดับรองอาจมีผลต่อกฎกำกับดูแลของประเทศเจ้าบ้าน จึงมีแนวโน้มในการใช้ในทางที่มิชอบและเป็นต้นกระแสของคดีพิพาทในปัจจุบัน โดยเฉพาะกรณีที่บริษัทจัดตั้งในประเทศสมาชิกที่มีระบบเอื้อและสนับสนุนให้การแพร่ภาพกระจายเสียงกลับไปยังประเทศเฉพาะ ศาลยากที่จะยอมรับว่ามีการใช้อำนาจโดยมิชอบหรือบริษัทที่จัดตั้งจริงในประเทศปลายทาง ข้อโต้แย้งดังกล่าวไม่ประสบความสำเร็จแม้ว่าบริษัทไม่ได้ให้บริการภายในลักเซมเบอร์ ซึ่งสอดคล้องกับแนวมาตรฐานของศาล
เงื่อนไขตามประกาศดังกล่าว ในมาตรา 3 ของข้อกำหนดการอนุญาตบรรจุกรอบกฎหมายเกี่ยวกับเงื่อนไขที่หน่วยงานกำกับดูแลอาจกำหนดกฎระเบียบเพื่ออนุญาตให้หน่วยธุรกิจที่จัดตั้งในประเทศสมาชิกอื่นให้บริการสื่อสารอิเล็กทรอนิกส์ในอาณาเขตประเทศสมาชิกเจ้าบ้าน หากประเทศเจ้าบ้านดำเนินการตามเงื่อนไขมาตรา 3 เงื่อนไขในประกาศไม่ถูกกีดกันออกไป แต่หากมาตรา 3 สร้างความสอดคล้องในแง่ดังกล่าว เงื่อนไขที่นอกเหนือจากมมาตรา 3 ไม่สอดคล้องกับกฎหมายสหภาพยุโรป จึงไม่ถือว่าเป็นเสรีภาพสนธิสัญญา ดังนั้น หน่วยงานกำกับดูแลฮังการีอาจกำหนดเงื่อนไขตามประกาศได้
มีข้อสังเกตุว่าการบังคับใช้เสรีภาพตามสนธิสัญญาอาจนำไปสู่ผลลัพธ์ที่แตกต่างกัน เช่นในคดี Canal Satellite Digital (Case C-390/99) ศาลตีความว่าข้อจำกัดของผู้ให้บริการในระบบการเข้าถึงอย่างจำกัด ต้องลงทะเบียนก่อนให้บริการเพื่อหน่วยงานของสเปนจะตรวจสอบความสามารถในทางเทคนิคเกี่ยวข้องกับผู้ให้บริการที่จัดตั้งในประเทศสมาชิกอื่นอาจไม่ได้สัดส่วนหากมีการตรวจสอบซ้ำในประเทศต้นทาง
ในท้ายที่สุดศาลตัดสินว่าข้อจำกัดสำหรับการจัดตั้งที่ไม่ได้ระบุไว่เฉพาะโดยเพ็กเก็ตการสื่อสารอยู่ภายใต้การประเมินที่อ้างถึงเสรีภาพตามสนธิสัญญา ในขณะที่กำหนดให้การจัดตั้งอาจนำไปสู่การตรวจสอบที่มีประสิทธิภาพมากขึ้นของเงื่อนไขของหน่วยงานกำกับดูแล เช่น การตรวจสอบที่ครอบคลุมกว้างขวางขึ่นไม่สมเหตุสมผล ในบางกรณี ข้อกำหนดการจัดตั้งเป็ยผลกระทบทางลบต่อเสรีภาพในการให้บริการและส่งผลให้เกิดการจำกัดสิทธิตามมาตรา 56 ของ TFEU ของความมีประสิทธิผลทั้งหมดและไม่สามารถอนุญาตได้ตามสนธิสัญญา
คำพิพากษาในคดีนี้แสดงถึงความสำคัญและความซับซ้อนของการพิจารณาว่าสาขาเฉพาะของกฎหมายที่ควรสอดคล้องเป็นหนึ่งเดียวกันในสหภาพยุโรป และดังนั้น เนื้อหาในควรถูกกำกะบดูแลตามเสรีภาพของสนธิสัญญ และความสำคัญของการพิจารณาระบบกฎหมายระดับรองเฉพาะที่ใช้บังคับ จึงมีความน่าสนใจว่าสหภาพยุโรปใช้แนวทางประนีประนอมในการกำกับดูแลกิจการโทรคมนาคมโดยอิงหลักการแข่งขันเป็นสำคัญ มีการแบ่งแยกความแตกต่างระหว่างประโยชน์สาธารณะและการใช้ประโยชน์ดังกล่าว กระบวนการยังไม่สมบูรณ์ โดยเฉพาะเพ็กเก็ตการสื่อสารยอมให้มีพื้นที่สำหรับการคุ้มครองผู้บริโภค และให้อำนาจในการกำกับดูแลมากขึ้นกับประเทศปลายทางที่รับชมมากกว่าเสรีภาพตามสนธิสัญญหรือกฎหมายบริการแพร่ภาพกระจายเสียงที่มีอยู่ในปัจจุบัน
ไม่มีความคิดเห็น:
แสดงความคิดเห็น