คำว่า "วงจรนโยบายสาธารณะ" หมายถึงรูปแบบที่เกิดซ้ำๆ ที่แสดงโดยขั้นตอนกระบวนการที่ในท้ายที่สุดนำไปสู่การสร้างนโยบายสาธารณะ ประโยชน์ของการวิเคราะห์ขั้นตอนกระบวนการดังกล่าวโดยการแบ่งออกเป็นขั้นตอนประกอบด้วย การกำหนดวาระ การก่อรูปนโยบาย และการนำไปสู่การปฏิบัติ จะช่วยอธิบายในรายละเอียดของกระบวนการตัดสินใจ กล่าวอีกนัยหนึ่งคือวงจรนโยบายสาธารณะเป็นวิธีคิดเกี่ยวกับความเป็นจริงในแต่ละสาขาของกระบวนการนโยบายสาธารณะ
แนวคิดของวงจรนโยบายสาธารณะได้รับการพัฒนาโดยศาตราจารย์ Harold Lasswell สหรัฐอเมริกาในราวทศวรรษที่ 1950 ในช่วงเวลาดังกล่าวศาสตราจารย์ Lasswell ได้เรียกร้อวให้มีการปฏิรูปศาสตร์ว่าด้วยนโยบายสาธารณะ โดยให้ศึกษาแบบสหวิทยาการ การแก้ไขปัญหา และทฤษฎีบรรทัดฐาน ซึ่งด้วยคุณลักษณะพิเศษดังกล่าว ศาตราจารย์ Lasswell ได้พัฒนาแนวคิดเรื่องวงจรนโยบายสาธารณะขึ้นโดยแบ่งออกเป็นเจ็ดขั้นตอนหลักสำหรับการตัดสิน แม้ว่าคุณสมบัติหลักสามประการจะถูกระบุให้เป็นขั้นตอนการวิเคราะห์นโยบาย (policy analysis) ที่ได้รับการทดสอบและท้าทายระยหนึ่ง โมเดลวัฏจักรของนโนบายนี้ได้รับการวิจารณ์ค่อนข้างมากว่าเป็นแนวทางที่แตกย่อยเกินไปสำหรับการอธิบายปัจจัยที่เกี่ยวข้อง ปัจจุบันนี้ แนวคิดนี้ได้รับการยอมรับกันทั่วไปในวงการวิชาการว่าโมเดลวัฏจักรของนโยบายควรแบ่งเป็นห้าขั้นตอนหลักประกอบด้วย การกำหนดวาระ การก่อรูปนโยบาย การตัดสินใจนโยบาย การนำนโยบายไปปฏิบัติ และการประเมินนโยบาย
การกำหนดวาระ (Agenda-setting) เป็นขั้นตอนแรกในวงจรนโยบายสาธารณะโดยเป็นกระบวนการที่ตระหนักถึงเงื่อนไขทางสังคมและได้รับการพิจารณาว่าเป็นปัญหาเชิงสาธารณะซึ่งกลายเป็นประเด็นที่มีการโต้แย้งในสื่อสารมวลชนและการเมือง การกำหนดวาระจึงเป็นขั้นตอนที่สำคัญในวงจรนโยบายเพราะพลวัตรของนโยบายสาธารณะมีผลกระทบต่อการตัดสินใจกระบวนการนโยบายทั้งหมดและนโยบายดังกล่าวเกิดจากประเด็นดังกล่าว ดังนั้น นักวิชาการจำนวนมากได้ให้ความสนใจปัจจัยที่สามารถอธิบายในเรื่องนี้ที่เกี่ยวกับการตัดสินใจนโยบายในขั้นตอนนี้ ผลการศึกษาวิจัยนำไปสู่บทสรุปว่าการกำหนดวาระเป็นกระบวนการที่ถูกก่อร่างเชิงสังคมซึ่งผู้เล่ยและสถาบันที่ได้รับอิทธิพลจากคตินิยมในสังคม บทบาทของสังคมในการมองปัญหาหรือประเด็นที่ต้องการให้รัฐบาลดำเนินการ
เมื่อปัญหาเชิงนโยบายสาธารณะถูกระบุได้แล้ว จึงมีความจำเป็นต้องมีแนวทางแก้ไขปัญหาดังกล่าว ซึ่งขั้นตอนต่อไปของวงจรนโยบายสาธารณะคือการก่อรูปนโยบาย ซึ่งจะเกี่ยวข้องกับการระบุและประเมินแนวทางแก้ไขปัญหาที่จะเป็นไปได้ การชั่งน้ำหนักข้อดีและข้อเสียของแนวทางแก้ไขปัญหา และการตัดสินใจแนวทางแก้ไข หากมีหลายทางเลือก ผู้มีอำนาจจัดทำนโยบายจะมีข้อจำกัดในการตัดสินใจสองประเภท กล่าวคือ ประเภทแรกข้อจำกัดด้านเนื้อหาสาระ (substantive contraints) ซึ่งเกี่ยวกับลักษณะของปัญหาแบะการใช้ทรัพยากรของรัฐในการแก้ไขปัญหา และประการที่สองคือข้อจำกัดด้านกระบวนการ (procedural constraints) ซึ่งมีผลกระทบต่อทุกแง่มุมของขั้นตอนการก่อรูปนโยบายโดยอาจแบ่งเป็นเชิงสถาบันที่เกิดจากกระบวนการขั้นตอนของรัฐบาล หรือเชิงยุทธวิธีที่เกิดจากความสัมพันธ์ระหว่างผู่เล่นที่หลากหลายหรือกลุ่มต่างๆ ในสังคม ทั้งนี้ ผู้เล่นและกลุ่มในสังคมเป็นองค์ประกอบของระบบย่อยและมีความสอดคล้องสัมพันธ์ระหว่างกันอันมีผลต่อการมีปฏิสัมพันธ์โดยสะท้อนค่านิยมและความเชื่อ และความผูกพันในสังคมที่มีอิทธิพลหลักต่อการก่อรูปนโยบาย ปฏิสัมพันธ์ที่แนบแน่นของชุมชนและเครือข่ายกลุ่มผลประโยชน์มีมากเท่าใดในระบบย่อยของสังคมก็อาจมีเสียงคัดค้านหรือแรงต่อต้านต่อนโยบายหรือความคิดใหม่หรือผู้เล่นรายใหม่ได้มากขึ้น ในทางกลับกัน หากระบบย่อยมีปฏิสัมพันธ์แนบแน่นน้อยเท่าใดก็จะทำให้แนวคิดใหม่และผู้เล่นรายใหม่สามารถนำเสนอนวัตกรรมใหม่ได้ดีกว่าตราบเท่าที่รัฐบาลยังประสงค์จะคงไว้ซึ่งโครงสร้างดังกล่าว ความสัมพันธ์ระหว่างรัฐบาลและผู้เล่นในสังคมจึงเป็นปัจจัยหลักที่มีอิทธิพลต่อการก่อรูปนโยบายสาธารณะ
สำหรับขั้นตอนที่สามคือการนำนโยบายไปปฏิบัติเป็นกระบวนการตัดสินใจดำเนินการตามแนวทางหรือข้อสั่งการของรัฐบาลซึ่งต้องเผชิญกับความเป็นจริง ซึ่งโดยทั่วไปมักเกิดความคลาดเคลื่อนระหว่างวัตถุประสงค์ของนโยบายและผลลัพธ์ที่เกิดขึ้นอันอาจเกิดจากบทบาทของผู้เล่นแต่ละคน โดยเฉพาะข้าราชการที่ได้รับมอบหมายให้ดำเนินการตามนโยบาย เนื่องจากข้าราชการแต่ละคนอาจมีคตินิม ผลประโยชน์ ค่านิยมที่แตกต่างกันสามารถมีอิทธิพลต่อมุมมองของข้าราชการในการดำเนินการตามนโยบายได้อย่างมาก แต่จากการศึกษาวิจัยส่วนใหญ่พบว่าปัจจัยสำคัญที่มีผลต่อพฤติกรรมของข้าราชการคือความรู้สึกต่อองค์กร เพราะวัฒนธรรมองค์กรถือว่าเป็นปัจจัยที่มีอิทธิพลต่อการตัดสินใจของข้าราชการสูงเนื่องจากมีการส่งผ่านคตินิยม บรรทัดฐานทางวิชาชีพ และเทคนิคการกำหนดวาระอาจส่งผลต่อการนำนโยบายไปปฏิบัติค่อนข้างสูง ผู้เล่นจากภายนอกอาจมีส่วนช่วยให่เกิดช่องว่างมากขึ้นสำหรับวัตถุประสงค์หรือเป้าหมายของรัฐบาลกับผลลัพธ์ที่เกิดขึ้นได้ กล่าวคือ กลุ่มผลประโยชน์ที่กดดันรัฐบาล นักล๊อบบี้ และผู้มีส่วนเกี่ยวข้องที่มีผลประโยชน์เป็นการเฉพาะอาจกดดันและสร้างอิทธิพลต่อการนำนโยบายไปปฏิบัติได้
แนวคิดวงจรนโยบายได้รับการยอมรับว่าเป็นเครื่องมือที่มีประโยชน์ในการจัดการ ดังนี้
- ช่วยให้มองเห็นว่าการจัดทำนโยบายสาธารณะเป็นกระบวนการมากกว่าเป็นกลุ่มของสถาบัน
- ช่วยแบ่งแยกปรากฎการณ์ที่ซับซ้อนของนโยบายสาธารณะเป็นขั้นตอนที่บริหารจัดการได้ง่ายขึ้น
- ช่วยอธิบายการจัดทำนโยบายสาธารณะในแง่ของการพัฒนานโยบาย
- เป็นบรรทัดฐานในการเสนอแนะและปกป้องมุมมองที่ว่าผลเฉพาะที่เกิดขึ้นเป็นวิธีการที่เหมาะสมในการพิจารณางานเชิงนโยบาย กล่าวคือลำดับขั้นตอนของวงจรนโยบายอาจเกิดขึ้นจากปฏิสัมพันธ์ระหว่างการเใือง นโยบายและการบริหารราชการและวงจรนโยบายกลายเป็นระบบหนึ่งทีช่วยกำหนดบทบาทและความรับผิดชอบของผู้เล่นและกระบวนการที่จำเป้นในการจัดทำนโยบาย
ทั้งนี้ ปรากฎนักวิชาการหลายคนเห็นว่าโมเดลวงจรนโยบายสาธารณะได้อธิบายข้อเสียหรือจุดอ่อนหลักคืออาจสร้างความเข้าใจที่ผิด ในแต่ละขั้นตอนของวงจรนโยบายได้ที่เกิดขึ้นว่าสามารถพยากรณ์ล่วงหน้าได้อย่างถูกต้องแม่นยำ เพราะโมเดลดังกล่าวไม่สามารถอธิบายสาเหตุที่ส่งผลต่อนโยบายในแต่ละขั้นตอน จึงต้องพิจารณาปัจจัยการเปลี่ยนแปลงนโยบายว่าเป็นการเปลี่ยนแปลงโดยทั่วไปหรือเปลี่ยนแปลงพิเศษ กล่าวคือการเปลี่ยนแปลงนโยบายทั่วไปเป็นเรื่องเกี่ยวกับการเปลี่ยนรูปแบบนโยบายและกระบวนทัศน์ที่มีอยู่ปัจจุบันโดยไม่ได้รูปแบบทั้งหมดหรือกรอบโครงสร้างของระบบนโยบาย ความต่อเนื่องดังกล่าวของนโยบายแม้จะเปลี่ยนแปลงไปยังคงรักษาปัจจัยเชิงคตินิยมและสถาบันไว้ซึ่งจะป้องกันระบบนโยบายจากการกดดันเพื่อเปลี่ยนแปลงใหญ่ การเปลี่ยนแปลงนโยบายโดยทั่วไปช่วยทำให้วงจรนโยบายมีเสถียรภาพ แต่ก็อาจระงับนวัตกรรมแลกระบวนทัศน์ใหม่ๆได้ ซึ่งเท่ากับอาจเป็นการส่งเสริมให้มีการผูกขาดเชิงนโยบายเพื่อรักษาสถานะภาพเดิมไว้ การผูกขาดด้านนโยบายอาจได้รับการสนับสนุนจากเครือข่ายหรือกลุ่มผลประโยชน์ของผู้เล่นเพียงบางกลุ่ม ในขณะเดียวกันก็อาจมีการกีดกันผู้เล่นที่ต้องการเปิดกว้างด้านนโยบายออกจากวงจรนโยบายได้ ดังนั้น มีนักวิชาการได้นำเสนอการเปลี่ยนแปลงนโยบายกรณีพิเศษที่ให้ความสำคัญกับการเปลี่ยนแปลงเชิงเนื้อหาสาระของนโยบายทั้งในเชิงกระบวนทัศน์และรูปแบบ แม้ว่าการเปลี่ยนแปลงของนโยบายจะเกิดขึ้นทั่วไป แต่การเปลี่ยนแปลงพิเศษอาจเกิดขึ้นเป็นครั้งคราวเมื่อสมาชิกในสังคมย่อยตระหนักว่ากระบวนทัศน์ที่มีอยู่ในปัจจุบันไม่สามารถแก้ไขปัญหาได้อีกต่อไป ซึ่งแนวคิดนี้ได้รับความนิยมมากขึ้นเรื่อยๆ เพราะทำให้เข้าใจผลที่เกิดขึ้นและการอธิบายในเชิงทฤษฎีดีขึ้น
ไม่มีความคิดเห็น:
แสดงความคิดเห็น