ประเด็นคำสั่งคุ้มครองชั่วคราวของศาลมีผลทั่วโลก

ในวันที่ 25 เมษายน 2018 ศาลสูงสุดสหรัฐอเมริกาได้เปิดรับฟังคำแถลงด้วยวาจาในคดี Trump v. Hawaii  หรือเรียกกันว่าคดีห้ามเดินทาง (travel ban) หรือเข้าประเทศของผู้อพยพ ในคดีดังกล่าวมีประเด็นสำคัญหลายประเด็น มีแต่ประเด็นหนึ่งที่น่าสนใจที่มีผู้ให้ความสนใจน้อยกว่าประเด็นหลักเกี่ยวกับการเข้าประเทศคือประเด็นคำสั่งห้ามเข้าประเทศชั่วคราวที่มีผลใช้บังคับทั่วโลก (global injunction) ที่ออกโดยศาลชั้นต้นของสหพันธรัฐชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ เนื่องจากมีคำถามทางกฎหมายว่าคำสั่งคุ้มครองชั่วคราวของศาลชั้นต้นในระดับสหพันธรัฐจะสามารถใช้บังคับทั่วประเทศเป็นคำสั่งที่มีขอบเขตกว้างเกินไปหรือไม่ เพราะมีการต่อสู้คดีว่าคำสั่งคุ้มครองชั่วคราวของศาลชั้นต้นในระดับสหพันธรัฐในกรณีนี้เป็นการกำหนดให้คู่กรณีดำเนินการหรือห้ามดำเนินการทั่วประเทศ (nationawide injunction) ซึ่งเท่ากับมีผลทำให้คำสั่งดังกล่าวมีผลเป็นการทั่วไป (universal effect) ทั่วโลกด้วย

ที่ผ่านมามีการฟ้องคดีต่อศาลสหพันธรัฐชั้นต้น และโดยปกติศาลชั้นต้นของสหพันธรัฐได้มีดุลพินิจในการออกคำสั่งคุ้มครองชั่วคราวตามความเหมาะสมแห่งคดี โดยพิจารณาเป้นรายกรณีไป แต่ที่ผ่านมาศาลชั้นต้นของสหพันธรัฐเคยมีการออกคำสั่งห้ามมิให้หน่วยงานรัฐบังคับใช้กฎหมายหรือดำเนินการตามนโยบายของรัฐบาลโดยให้มีผลทั่วประเทศมาแล้วในอดีต ซึ่งก็มีผู้พิพากษาและนักวิชาการบางคนได้วิพากษ์แนวทางดังกล่าวของศาลว่าเป็นการใช้อำนาจศาลเกินขอบเขตที่มีตามกฎหมาย เพราะศาลชั้นต้นควรมีอำนาจในการห้ามพฤติกรรมของรัฐบาลเฉพาะคู่กรณีเท่านั้น

ในช่วงที่ผ่านมานักวิชาการได้ถกเถียงการอย่างกว้างขวางในประเด็นนี้และคำสั่งห้ามทั่วประเทศกลายเป็นสิ่งที่ยอมรับกันทั่วไป ประเด็นี้กลับมามีความสำคัญขึ้นอีกครั้งในวันที่ 10 มีนาคม 2018 ที่อัยการสูงสุดเจฟฟ์ เซสสันซได้อภิปรายในงานสัมมนาระดับชาติว่าคำสั่งห้ามทั่วประเทศได้กลายเป็นภัยคุกคามต่อหลักการของรัฐธรรมนูญ และคำสั่งห้ามทั่วประเทศนี้เกิดขึ้นอีกครั้งในกรณีการห้ามการเดินทางที่บัดนี้รอการวินิจฉัยจากศาลสูงสุดที่ต้องพิจารณาความชอบด้วยกฎหมายของประกาศประธานาธิบดีสหรัฐอเมริกา ฉบับลงวันที่ 24 กันยายน 2017 ที่มีวัตถุประสงค์ห้ามบุคคลบางประเทศเข้าสหรัฐอเมริกา ซึ่งเกิดความปั่นป่วนในช่วงสัปดาห์ดังกล่าวและเกิดการฟ้องร้องในมลรัฐฮาวายในนามของมหาวิทยาลัย

ในคดีดังกล่าว ผู้พิพากษาศาลชั้นต้นในมลรัฐฮาวายได้ยืนยันประกาศของประธานาธิบดีดังกล่าวมีผลบังคับทั่วโลก ต่อมาศาลอุทธรณ์ภาค 9 ยืนตามคำสั่งของศาลชั้นต้น ขณะนี้คดียังคงอยู่ในชั้นการพิจารณาของศาลสูงสุดสหรัฐอเมริกา ในชั้นศาลอุทธรณ์นั้น ศาลอุทธรณ์ได้ปรับแก้คำสั่งศาลชั้นต้นว่าคำสั่งห้ามเข้าประเทศใช้บังคับกับบางบุคคลของห้าประเทศในทุกสถานที่ รวมทั้งสหรัฐอเมริกา พรมแดนของสหรัฐอเมริกา ช่องทางเข้าประเทศ และการออกวีซ่าเข้าประเทศของหน่วยงานรัฐกับบุคคลทุกคนที่มีความสัมพันธ์ที่ดีอย่างน่าเชื่อถือกับบุคคลหรือนิติบุคคลในสหรัฐอเมริกา

กระทรวงยุติธรรมโต้แย้งต่อศาลอุทธรณ์ภาค 9 ว่าการเยียวยาควรปรับแก้ให้แคบลงและจำกัดการใช้ต่อโจทก์ตามที่ปรากฎชื่อเท่านั้น ศาลอุทธรณ์ตระหนักง่าคำสั่งคุ้มครองชั่วคราวควรเหมาะสมกับการเยียวยาความอันตรายเฉพาะที่แสดงโดยโจทก์ แต่ศาลอุทธรณ์ก็สรุปว่าคำสั่งห้ามทั่วประเทศเป็นความจำเป็นในการให้โจทก์สามารถแสดงออกสิทธิของตนเองได้อย่างเต็มที่ เพราะในแง่ของการอพยพเข้าประเทศ มีความจำเป็นต้องมีนโยบายที่เป็นเอกภาพรัฐธรรมนูญได้ระบุว่ารัฐสภาสามารถออกกฎให้เป็นเอกภาพ และการบังคับใช้ประกาศของประธานาธิบดีทั่วประเทศอาจส่งผลร้ายต่อโจทก์

รัฐบาลได้มีแถลงการณ์สรุปว่าคำพิพากษาศาลอุทธรณ์ขัดแย้งหลักการตามกฎหมายรัฐธรรมนูญและหลักความยุติธรรม (equitable principle) ที่กำหนดให้มีการจำกัดคำสั่งคุ้มครองชั่วคราวต่อสิ่งที่จำเป็นเพื่อเยียวยาความเสียหายของโจทก์ที่รับรู้ได่เท่านั้น รัฐบาลยังได้แย้งว่ามาตรา 3 ของบทบัญญัติรัฐธรรมนูญจำกัดอำนาจศาลให้ออกคำสั่งคุ้มครองชั่วคราวต่อโจทก์ที่ยื่นฟ้องต่อศาลเท่านั้น ศาลไม่มีอำนาจออกคำสั่งคุ้มครองชั่วคราวกับคู่กรณีที่ไม่เข้าสู่กระบวนการยุติธรรม ในอดีตที่ผ่านมาอำนาจศาลเรื่องหลักความยุติธรรมมิได้ให้ศาลมีอำนาจออกคำสั่งห้ามหรือคำสั่งคุ้งครองชั่วคราวเกินกว่าการคุ้มครองโจทก์ มิฉะนั้น คำสั่งคุ้มครองชั่วคราวจะกลายเป็นภาระต่อจำเลยมากเกินความจำเป็นในการคุ้มครองคู่กรณีที่ร้องขอคำสั่งคุ้มครองชั่วคราวจากศาล นอกจากนี้ รัฐบาลยังเสริมอีกว่าในการออกคำสั่งคุ้มครองชั่วคราวให้มีผลทั่วโลก คำสั่งศาลดังกล่าวอาจไม่ช่วยในการพัฒนาระบบกฎหมายให้มีเอกภาพและเท่าเทียมเพราะเป็นการแย่งชิงอำนาจของศาลอื่น กลายเป็นศาลแรกที่ออกคำสั่งดังกล่าวเพื่อแก้ไขปัญหาดังกล่าวเป็นผู้ตัดสินคดีทั้งหมดแทนศาลอื่น

รัฐบาลได้โต้แย้งว่าคำสั่งห้ามที่มีผลเป็นการทั่วไปได้ให้อำนาจศาลพิจารณาให้โจทก์แทนศาลอื่นๆ ที่อาจพิจารณาเข้าข้างรัฐบาลก็ได้ แต่ฝ่ายโจทก์ก็โต้แย้งว่าเมื่อโจทก์สามารถนำเสนอข้อเท็จจริงเบื้องต้นสำเร็จแล้ว แนวทางที่ศาลชั้นต้นออกมานั้นเพื่อหลีกเลี่ยงความจำเป็นในการพิจารณาคดีซ้ำซ้อนโดยไม่จำเป็น การออกคำสั่งคุ้มครองชั่วคราวอย่างแคบอาจนำไปสู่การดำเนินคดีจำนวนมากในศาล เพื่อร้องขอคำสั่งคุ้มครองชั่วคราวทั่วประเทศ และยังเห็นว่ามีความจำเป็นอย่างมากสำหรับการออกคำสั่งคุ้มครองชั่วคราวที่มีผลทั่วประเทศในคดีนี้เพราะมลรัฐฮาวายไม่สามารถระบุล่วงหน้าอย่างถุกต้องได้ว่าคนชาติใดอาจจะเข้าประเทศหรือท่องเที่ยว และการคุ้มครองชั่วคราวเฉพาะเป้าหมายก็ไม่ได้แก้ปัญหาผลกระทบดังกล่าวจากประกาศประธานาธิบดี ในประเด็นนี้จึงเกิดการวิพากษ์วิจารณ์ทั่วประเทศในวงการนักกฎหมาย

ข้อมูลจากอัยการสูงสุดสหรัฐอเมริกากล่าวว่า ที่ผ่านมารัฐบาลทรัมป์เคยถูกคำสั่งคุ้มครองชั่วคราวที่มีผลทั่วประเทศจำนวน 22 คำสั่งภายในปีแรกของการบริหารงาน นักวิชาการบางคนเชื่อว่าคำสั่งคุ้มครองชั่วคราวเหล่านี้มีเพิ่มขึ้นเรื่อยๆ แต่การเพิ่มขึ้นนี้จะไม่ลดลงเฉพาะรัฐบาลทรัทป์หรือกฎหมายคนเข้าเมืองเท่านั้น    ตัวอย่างในกรณีที่เกี่ยวกับคำสั่งห้ามชั่วคราวที่มีผลทั่วประเทศ (Nationwide injunction) ในช่วง 2-3 ปีที่ผ่านมา อาทิ :
- ในปี 2017 ศาลชั้นต้นระดับสหพันธรัฐหลายศาลได้ออกคำสั่งห้ามนโยบายของฝ่ายบริหารที่มีวัตถุประสงค์ขอรับเงินสนับสนุนจากสหพันธรัฐ และคดีที่เกี่ยวกับ sanctuary jurisdiction
- ในปี 2017 ศาลชั้นต้นในเขตตะวันตกของวอชิงตันให้ระงับกฎที่กำหนดเงื่อนไขการปฏิบัติหน้าที่แก่ทนายความของผู้อพยพเข้าเมือง
- ในปี 2016 ศาลชั้นต้นเขตเท็กซัสได้ออกคำสั่งคุ้มครองชั่วคราวห้ามการบังคับใช้นโยบายของกระทรวงยุติธรรมและกระทรวงการศึกษาเกี่ยวกับการอุดหนุนเงินโรงเรียน
 - ในปี 2015 ศาลอุทธรณ์ภาค 5 ยืนยันคำสั่งคุ้มครองชั่วคราวที่ห้ามหน่วยงานรัฐปฏิบัติตามคำสั่งของประธานาธิบดีโอบามาเรื่องกฎหมายครอบครัว
- ในปี 2015 ศาลอุทธรณ์ภาค 6 ได้ออกคำสั่งคุ้มครองชั่วคราวมีผลทั่วประเทศต่อกฎที่ออกตามกฎหมายน้ำสะอาด

ในฝากฝั่งนักวิชาการ ศาตราจารย์แซมมวล เบรย์ได้อ้างรายของรัฐบาลในเรื่องคำพิพากษาศาลมลรัฐฮาวายว่าศาลชั้นต้นไม่ควรมีอำนาจออกคำสั่งคุ้มครองชั่วคราวมีผลทั่วประเทศเพราะ
(1) หลักฐานทางประวัติศาสตร์ชี้ว่าคำสั่งคุ้มครองชั่วคราวที่มีผลทั่วประเทศถือเป็นพัฒนาการใหม่ในประวัติศาสตร์ของหลักความยุติธรรม
(2) คำสั่งคุ้มครองชั่วคราวยับยั้งพัฒนาการทางกฎหมายในหลายแขนงและสร้างความเสี่ยงในการออกคำสั่งคุ้มครองที่ขัดแย้งกัน
(3) คำสั่งคุ้มครองชั่วคราวส่งเสริมให้เกิดการเลือกศาลในการฟ้องร้อง โดยโจทก์อาจจะเลือกศาลที่มีแนวโน้มจะพิจารณาเข้าข้างตนเอง
(4) ในกรณีคำสั่งคุ้มครองชั่วคราวที่มีผลทั่วประเทศไม่มีความสอดคล้องในทางหลักการกฎหมาย โดยเฉพาะไม่สอดคล้องกับกฎข้อ 23 (b)(2) ของกฎวิธีพิจารณาคดีของสหพันธรัฐที่สื่อเป็นนัยว่าคำสั่งคุ้มครองชั่วคราวทั่วประเทศควรใช้กับคดีที่ดำเนินคดีแบบกลุ่มเท่านั้น

ต่อมาบทความในวารสารกฎหมายของมหาวิทยาลัยฮาร์วาร์ดได้โต้แย้งความเห็นของศาสราจารย์เบร์ยว่าคำสั่งคุ้มครองชั่วคราวที่มีผลทั่วประเทศมีความเหมาะสมในบางกรณีโดยเฉพาะกรณีที่เกี่ยวข้องกับภัยอันตรายร้ายแรงและดุลพินิจควรให้ศาลชั้นต้นเป้นผู้มีอำนาจพิจารณาการเยียวยาที่เหมาะสม แต่ก็มีนักวิชาการบางรายเห็นด้วยกับศาสตราจารย์เบร์ยว่าคำสั่งคุ้มครองชั่วคราวที่มีผลทั่วประเทศควรถูกจำกัด แต่ศาลสูงสุดยังไม่ได้มีการพิจารณาในเรื่องนี้โดยตรงมากก่อน แม้ว่าศาลสูงสุดอาจเคยปฏิเสธการออกคำสั่งคุ้มครองชั่วคราวให้มีผลครอบคลุมทั่วประเทศมาก่อนหน้านี้ก็ตาม

ที่น่าสนใจ ล่าสุดคือศาลอุทธรณ์ภาค 7 ได้ มีคำพิพากษาคดี City of Chicago v. Session ในวันที่ 19 เมษายน 2018 ให้ออกคำสั่งคุ้มครองชั่วคราวมีผลบังคับทั่วประเทศโดยเสียงข้างมากเห็นว่าคำสั่งคุ้มครองชั่วคราวทั่วประเทศนี้มีความเหมาะสมเพราะประเด็นดังกล่าวไม่ได้มีความแตกต่างกันในแต่ละท้องที่และไม่มีความจำเป็นต้องดำเนินกระบวนพิจารณาซ้ำ แต่ก็มีความเห็นแย้งในบางส่วนจากผู้พิพากษาเมเนี่ยนที่เห็นด้วยกับผลของคำพิพากษาในการให้ออกคำสั่งคุ้มครองชั่วคราวในคดีนี้ แต่มีความเห็นแตกต่างถึงประเด็นความเหมาะสมของผลของคำสั่งที่ครอบคลุมทั่วประเทศ โดยให้ความเห็นว่าการดำเนินกระบวนพิจารณาที่ซ้ำซ้อนอาจกลับกลายเป็นสิ่งที่ดีมีประโยชน์เพราะมีความเป็นไปได้ว่าในศาลอุทธรณ์แต่ละภาคอาจมองประเด็นกฎหมายในแต่ละคดีและพิพากษาแตกต่างกันก็ได้

ในการออกคำสั่งคุ้มครองชั่วคราว ผู้พิพากษาเมเนียนได้ให้ความเห็นว่าศาลอุทธรณ์ภาค 7 ได้ทำหน้าที่อย่างมีประสิทธิภาพแทนศาลสูงสุดที่ตัดสินคดีในประเด็นที่มีผลผูกพันทั่วประเทศ คำสั่งคุ้มครองชั่วคราวทั่วประเทศจะทำลายพัฒนาการความก้าวหน้าของกฎหมายด้วยการห้ามองค์คณะอื่นในการชั่วน้ำหนักในแต่ละคดีที่อาจแตกต่างกัน ผู้พิพากษาเมเนียนเห็นว่าศาลอุทธรณ์ควรมีอำนาจคุ้มครองเฉพาะโจทก์ที่ยื่นคำฟ้องต่อศาลในคดีนี้เท่านั้น

โดยสรุป ศาลสูงสุดอาจไม่จำเป็นต้องพิจารณาประเด็นคำสั่งคุ้มครองชั่วคราวห้ามทั่วประเทศในคดีนี้ หากศาลสูงสุดพิจาณาประเด็นขอบเขตของคำสั่งห้าม ศาลอาจพิจารณาคำถามทั้งเรื่องเขตอำนาจและความชอบด้วยกฎหมายเข้าข้างผู้ร้อง และหากสาลพิจารณาคำถามขอบเขตที่เหมาะสมของคำสั่งคุ้มครองชั่วคราว การโต้แย้งความจำเป็นตามรัฐธรรมนูญในการสร้างความเป็นเอกภาพของกฎหมายเข้าประเทศอาจจำกัดการบังคับใช้กฎที่กว้างมาก แต่ในการรับฟังคำแถลง ผู้พิพากษาท่านหนึ่งได้แสดงความกังวลในประเด็นเขตอำนาจทั่วไป (universal jurisdiction) และมีคำถามต่อทนายของผู้ร้องว่าความยุ่งยากที่เกิดขึ้นของคำสั่งห้ามทั่วประเทศ ไม่จำกัดต่อคำสั่งคุ้มครองสำหรับคู่กรณีในคดีนี้หรือการดำเนินคดีแบบกลุ่ม แต่ก็ไม่มีความชัดเจนว่าศาลสูงสุดจะมองอย่างไรในประเด็นดังกล่าว

อย่างไรก็ตามมีความเคลื่อนไหวในรัฐสภาสหรัฐอเมริกากล่าวคือมีการยื่นร่างกฎหมายกำหนดว่าศาลชั้นต้นของสหพันธรัฐไม่มีอำนาจออกคำสั่งคุ้มครองชั่วคราวนอกเหนือไปจากคู่กรณีที่ฟ้องร้องดำเนินคดีในศาล และปัจจุบันยังคงมีหลายคดีที่ยังคงค้างและรอการพิจารณาจากศาลสูงสุดสหรัฐอเมริกาและมีแนวโน้มว่าศาลสูงสุดอาจพิจารณาวางหลักเกณฑ์ที่ชัดเจนในคดี City of Chicago v. Sessions ที่ใช้ข้อโต้แย้งและตรรกะคล้ายคลึงกันเกี่ยวกับขอบเขตอำนาจของคำสั่งคุ้มครองชั่วคราวที่เกี่ยวกับการห้ามเข้าประเทศ