รัฐที่ล้มเหลว : นิยาม พัฒนาการ และประชาคมระหว่างประเทศ

ในช่วงที่ผ่านมาหลายคนคงเคยได้ยินคำว่า “รัฐที่ล้มเหลว” (Failed State) และมีบางคนก็กล่าวว่าประเทศไทยกำลังเข้าสู่สภาวะรัฐที่ล้มเหลว เนื่องจากวิกฤตการณ์ทางการเมืองที่เกิดขึ้นในช่วงนี้ จึงเป็นที่มาของบทความนี้ ที่ต้องการหาคำตอบนิยามความหมายของคำว่ารัฐที่ล้มเหลว โดยเฉพาะในแง่มุมด้านกฎหมายระหว่างประเทศและการเมืองระหว่างประเทศ รวมทั้งผลที่อาจจะเกิดขึ้นของการถูกนิยามเป็นรัฐที่ล้มเหลวในทางกฎหมายและการเมืองระหว่างประเทศ

พัฒนาการทางความคิด

หลังจากสิ้นสุดสงครามเย็นเกิดประเทศเล็กประเทศน้อยใหม่ขึ้น ในประชาคมระหว่างประเทศดูผ่อนคลายมากขึ้นหลังจากตึงเครียดกับสถานการณ์สงครามเย็นมายาวนานนับสิบปี แต่สิบปีต่อมาเกิดปรากฎการณ์ที่สร้างความกังวลขึ้นใหม่ในบรรดาประเทศที่เกิดขึ้นใหม่หลายประเทศจากปรากฏการณ์ที่เรียกว่า “ความล้มเหลวของรัฐ” (state failure) อันเนื่องมาจากรัฐเหล่านั้นไม่สามารถควบคุมความรุนแรงภายในประเทศ อำนาจรัฐถูกท้าทายจากกลุ่มคนภายในประเทศเอง โดยเกิดสงครามและความรุนแรงภายในประเทศ รัฐบาลไม่สามารถสร้างสันติภาพและเสถียรภาพทางการเมืองได้  ซึ่งความล้มเหลวของรัฐดังกล่าวเกิดความท้าทายต่อประชาคมระหว่างประเทศ เพราะปัญหาที่เกิดขึ้นกับประชาชนของรัฐที่ล้มเหลว เช่น ความยากจน ความรุนแรง การอพยพไหลออกนอกประเทศจำนวนมากของประชาชน ซึ่งสภาพการณ์ดังกล่าวได้ยังก่อให้เกิดผลกระทบภายนอกทางลบทั้งต่อประเทศเพื่อนบ้านและประชาคมระหว่างประเทศในภาพรวมด้วย

ตัวอย่างของประเทศที่ถือว่าเป็นรัฐที่ล้มเหลว อาทิ ประเทศโซมาเลีย (Somalia) ซึ่งมีสงครามกลางเมืองอย่างรุนแรงตั้งแต่ทศวรรษที่ 1990 จนประเทศแตกแยกเป็นเสี่ยง ๆ ประเทศไลบีเรีย (Liberia) และเซียร่า ลีออน (Sierra Leone) ที่มีความขัดแย้งของกลุ่มกองกำลังติดอาวุธย่อยทั่วประเทศในช่วงทศวรรษที่ 1990  หรือประเทศบอสเนีย-เฮอร์เซโกนีวา (Bosnia and Herzegovina)ในช่วงที่ประกาศตัวเป็นเอกราชใหม่ ๆ หรือประเทศรวันด้า (Rwanda) ที่มีการฆ่าล้างเผ่าพันธุ์เกิดขึ้น หรือในช่วงล่าสุดประเทศซูดาน (Sudan) ที่ประเทศถูกทำลายล้างจากสามกลุ่มการเมืองที่ขัดแย้งกัน แม้ว่าวาทกรรมเรื่องรัฐที่ล้มเหลวส่วนใหญ่จะเริ่มเกิดขึ้นหลังสิ้นสุดของสงครามเย็น แต่ก่อนหน้านั้นก็มีตัวอย่างสำคัญที่ถือว่าเป็นรัฐที่ล้มเหลว เช่น ประเทศกัมพูชา (Cambodia) ที่มีความขัดแย้งภายในประเทศและเกิดการฆ่าล้างเผ่าพันธุ์ รวมทั้งเลบานอน (Lebanon) ในยุคทศวรรษที่ 1980 และคองโก (Congo) ในช่วงทศวรรษที่ 1960 เป็นต้น ซึ่งในขณะนั้นยังไม่ข้อความคิดดังกล่าวที่ชัดเจน

ทั้งนี้ อดีตเลขาธิการองค์การสหประชาชาติ (United Nations) บูรโต้ส บูรโต้ส คาลี (Boutros Boutros Ghali) ได้อธิบายสภาพการณ์ดังกล่าวว่า เป็นสภาพการณ์ของความขัดแย้งที่บ่อนทำลายสถาบันความเป็นรัฐ (Statehood) โดยเฉพาะอำนาจของตำรวจ ทหาร และตุลาการ ซึ่งส่งผลให้เกิดสภาวะอัมพาตในการบริหารบ้านเมืองและการปกครองประเทศ เกิดการฝ่าฝืนกฎหมายและไม่เชื่อฟังคำสั่งของรัฐบาล รวมทั้งมักเกิดการโจรกรรมและโกลาหลขึ้นในประเทศ ทำให้การปฏิบัติหน้าที่ของรัฐบาลในการให้บริการสาธารณะต้องหยุดชะงักลง รวมทั้งทรัพย์สินต่างๆ ทั้งภาครัฐและเอกชนถูกทำลายหรือถูกปล้นสะดม และเจ้าหน้าที่ของรัฐระดับสูงถูกสังหารหรือหลบหนีออกจากประเทศ

ในทางวิชาการนั้น คำว่า “รัฐที่ล้มเหลว” ได้มีการกล่าวถึงครั้งแรกในช่วงปี ค.ศ. 1992 แม้ว่านิยามดังกล่าวยังไม่มีความชัดเจน แต่ก็ยอมรับเป็นการทั่วไปว่าหมายถึง ประเทศที่ไม่สามารถทำหน้าที่ภายในประเทศของตนเองได้หรือไม่สามารถทำหน้าที่ตามพันธะตามกฎหมายระหว่างประเทศได้เพราะการล้มเหลวของอำนาจหน้าที่รัฐบาลส่วนกลาง รัฐที่ล้มเหลวแตกต่างจากข้อความคิดในอุดมคติของรัฐในระบบตะวันตก ที่ใช้อำนาจอธิปไตยเหนือเขตแดนและประชากร โดยรัฐบาลมีอำนาจในการผูกขาดการใช้กำลังที่ชอบด้วยกฎหมายและจัดให้มีสินค้าสาธารณะ และสามารถทำและรักษาพันธะกรณีระหว่างประเทศได้ ในรัฐที่ล้มเหลว ผู้เล่นที่ไม่ใช่รัฐควบคุมทรัพยากรและประชากรบางส่วน รัฐบาลไม่สามารถผูกขาดอำนาจในการใช้กำลังหรือจัดสรรสินค้าสาธารณะได้ ระบบเศรษฐกิจมักจะประสบกับสภาวะล้มละลาย เกิดการอพยพของประชากร และละเมิดสิทธิมนุษยชน โครงสร้างพื้นฐานถูกทำลาย และมาตรฐานการเป็นอยู่เสื่อมถอย  รัฐที่ล้มเหลวมักสูญเสียความชอบธรรมต่อประชาชนและ มักเกิดสงครามกลางเมือง และมักเกิดการปล้นสะดมระหว่างกลุ่มเชื้อชาติ ศาสนา และท้องถิ่น เป็นต้น

ดังนั้น ข้อความคิดเรื่อง “รัฐที่ล้มเหลว” ในระยะแรกเป็นคำศัพท์แสลงในหมู่นักกฎหมายระหว่างประเทศเท่านั้นไม่ได้สะท้อนสถานการณ์ที่ชัดเจนหรือจัดประเภทได้ แต่เป็นการเรียกสภาพการณ์ของประเทศอย่างกว้าง ๆ  กล่าวคือรัฐที่ถูกพิจารณาว่าเป็นรัฐที่ล้มเหลวเมื่อโครงสร้างอำนาจรัฐที่ได้ความสนับสนุนทางการเมืองและกฎหมายเกิดสภาวะล้มเหลว ทำให้รัฐดังกล่าวที่ไม่สามารถบริหารการปกครองได้อย่างมีประสิทธิภาพ หรือไม่สามารถดำรงรักษาไว้ซึ่งความสงบเรียบร้อยภายในประเทศ เกิดความขัดแย้งทางการเมืองและสังคมอย่างรุนแรง มีการเปลี่ยนรัฐบาลบ่อย รัฐบาลและกลไกรัฐขาดความมั่นคงและประสิทธิภาพ จนไม่สามารถบริหารประเทศและแก้ปัญหาต่างๆ ให้ประสบผลสำเร็จได้  ผลลัพธ์ที่เกิดขึ้นตามมาคือ ความโกลาหลและความรุนแรงภายในประเทศ  อันเป็นนิยามทางลบของรัฐที่ประสบความสำเร็จ (Successful state) ที่รัฐบาลสามารถมีอำนาจควบคุมอาณาเขตและประชากรของตนได้อย่างมีประสิทธิภาพ โดยมีอำนาจเด็ดขาดแต่ผู้เดียวในใช้กำลังโดยชอบธรรม รวมทั้งเป็นที่ยอมรับในประชาคมระหว่างประเทศโดยสามารถมีความสัมพันธ์ระหว่างประเทศกับประเทศอื่นได้

ต่อมาหลายสถาบันหรือหน่วยงานระหว่างประเทศพยายามสร้างดัชนีสำหรับรัฐที่ล้มเหลวขึ้นเพื่อวัดประเทศที่รัฐบาลทำหน้าที่ได้ย่ำแย่ ตัวอย่างเช่น ธนาคารโลก (World Bank) ที่สร้างดัชนีประเมินสถาบันและนโยบายประเทศ (Country Policy and Institutional Assessment Index) ซึ่งจัดลำดับรัฐโดยมีวัตถุประสงค์สำหรับจัดสรรความช่วยเหลือ โดยกำหนดประเภทของรัฐที่อ่อนแอ (fragile state) เพราะเป็นประเทศที่มีรายได้ต่ำที่มีสถาบันอ่อนแอ การปกครองที่แย่ ไม่มีเสถียรภาพทางการเมือง มีการละเมิดและใช้ความรุนแรง และมีความขัดแย้งอย่างรุนแรงในช่วงที่ผ่านมา ในปี ค.ศ. 2007 ธนาคารโลกได้ระบุรายชื่อสามสิบสี่ประเทศเป็นประเทศที่อ่อนแอตามเกณฑ์ด้านการบริหารเศรษฐกิจทั้งด้านเศรษฐกิจมหภาคและนโยบายการคลัง นโยบายโครงสร้างหลัก เช่น

-                   กฎระเบียบทางการค้าและธุรกิจ

-                   การรวมตัวทางสังคม เช่น ความเท่าเทียมทางเพศ

-                   นโยบายสิ่งแวดล้อมและแรงงาน

-                   การบริหารงานภาครัฐและสถาบัน เช่น สิทธิในทรัพย์สิน งบประมาณ รายได้ และการคอรัปชั่น เป็นต้น

ตามแนวทางนี้พบว่ารัฐเหล่านี้มีระดับความยากจนสูง อัตราการเสียชีวิตของเด็กสูง การตายจากโรคภัย และมีระดับการเติบโตทางเศรษฐกิจต่ำ การออมและลงทุนและการศึกษาต่ำ ความขัดแย้งที่ใช้ความรุนแรงแพร่กระจายในประเทศเหล่านี้

นอกจากธนาคารโลกแล้ว ยังมีดัชนีการเปลี่ยนรูปของเบอร์เทอร์แมนน์ (Bertelsmann Transformation Index หรือ BTI) ได้พิจารณาการบริหารงานภาครัฐในการเปลี่ยนแปลงไปสู่ระบอบประชาธิปไตยแบบตลาด (market-based democracy) ตัวชี้วัดดังกล่าวจัดลำดับสองประเภทและตัวชี้วัดแนวโน้มสองตัวซึ่งนำเสนอผลของการวิเคราะห์โดยเปรียบเทียบ กล่าวคือ ตัวชี้วัดสถานะ (Status Index) จะแสดงว่าสถานภาพการพัฒนาของประเทศว่าบรรลุวิถีตามระบอบประชาธิปไตย และระบบเศรษฐกิจแบบตลาด โดยมีสองดัชนีย่อยประกอบด้วย ดัชนีย่อยการเปลี่ยนรูปประชาธิปไตย จะพิจารณาปัจจัยด้านความเป็นรัฐ การมีส่วนร่วมของประชาชน นิติรัฐ ความมีเสถียรภาพของสถาบันประชาธิปไตย และความมั่นคงทางสังคม สำหรับดัชนีย่อยการเปลี่ยนรูปทางเศรษฐกิจ (Economic Transformation) ซึ่งพิจารณาจากการจัดลำดับมูลค่าของระดับการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมของตลาดและการแข่งขัน เสถียรภาพทางด้านราคาและค่าเงิน ระบบสวัสดิภาพของทรัพย์สินเอกชน และความยั่งยืนของระบบเศรษฐกิจ สำหรับดัชนีการบริหาร (Management Index) ซึ่งจัดประเภทของคุณภาพในการบริหารเพื่อการเปลี่ยนแปลงระหว่างปี ค.ศ. 2003-2005 ดัชนีแนวโน้มดังกล่าวเป็นข้อมูลเกี่ยวกับทิศทางการพัฒนาในแง่ของประชาธิปไตยและระบบเศรษฐกิจแบบตลาดในแต่ละประเทศโดยใช้ข้อมูลตั้งแต่ปี ค.ศ. 2001 ถึง 2005 ทั้งนี้ การศึกษาดังกล่าวได้รวบรวมข้อมูลของ 119 ประเทศทั่วโลก โดยใช้การประเมินผลเชิงคุณภาพโดยผู้เชี่ยวชาญ ซึ่งใช้ตัวชี้วัดเชิงคุณภาพและปริมาณ 58 ตัว ล่าสุดมีการจัดทำรายงานดัชนีชี้วัดปี ค.ศ. 2012   จึงกล่าวได้ว่าดัชนีชี้วัดนี้ให้ความสำคัญกับกระบวนการประชาธิปไตยและระบบเศรษฐกิจแบบตลาด

นิยามความหมายในยุคปัจจุบัน

กองทุนเพื่อสันติภาพ (Fund for Peace) ซึ่งเป็นองค์กรการศึกษาและวิจัยอิสระที่เป็นกลางที่มีวัตถุประสงค์หลักเพื่อป้องกันความขัดแย้งที่รุนแรงและส่งเสริมความมั่นคงที่ยั่งยืน ได้จัดทำ ดัชนีรัฐที่ล้มเหลว (Failed States Index) ขึ้นซึ่งเป็นการจัดอันดับสถานะของแต่ละประเทศ โดยประเทศที่ได้ถูกนำเสนอในรายงานนั้นเป็นสมาชิกขององค์การสหประชาชาติเท่านั้น  สำหรับเขตการปกครองซึ่งไม่ถูกจัด หรือมีสถานภาพเป็นประเทศที่ได้รับการรับรองโดยองค์การสหประชาชาติ จะไม่ถูกเข้ามาพิจารณาในรายงานนี้ เช่น ไต้หวัน ปาเลสไตน์ ไซปรัสเหนือ คอซอวอร์ และซาฮาร่าตะวันตก เป็นต้น ทั้งนี้ นิตยสารนโยบายต่างประเทศ (Foreign Policy) ซึ่งถือว่าเป็นนิตยสารที่มีชื่อเสียงด้านความสัมพันธ์ระหว่างประเทศได้ตีพิมพ์รายงานดัชนีรัฐที่ล้มเหลวเป็นประจำทุกปี ตั้งแต่ปี ค.ศ. 2005 เป็นต้นมา

ดัชนีรัฐที่ล้มเหลวของกองทุนเพื่อสันติภาพเป็นการจัดลำดับประจำปีของประเทศ 178 ประเทศโดยอิงระดับความมีเสถียรภาพของรัฐบาลและความกดดันต่าง ๆ ที่เกิดขึ้น ดัชนีดังกล่าววิเคราะห์บนพื้นฐานของเครื่องมือซอฟแวร์ประเมินความขัดแย้ง (Conflict Assessment Software Tool หรือ CAST) ซึ่งใช้การวิจัยเชิงสังคมศาสตร์ ข้อมูลเก็บรวบรวมจากแหล่งปฐมภูมิแบบตรวจสอบสามเส้า (Triangulated research) และมีการตรวจสอบความถูกต้องเพื่อให้คะแนน เอกสารจำนวนพันชิ้นจะถูกวิเคราะห์ทุกปีและใช้ปัจจัยตัวแปรเฉพาะทาง จะให้คะแนนตามตัวแปรหลัก 12 ตัวชี้วัด ทั้งตัวชี้วัดทางการเมือง สังคม และเศรษฐกิจ และมีตัวชี้วัดย่อยอีกกว่า 100 ตัวชี้วัด กล่าวคือการจัดอันดับจะอาศัยคะแนนรวม ซึ่งมีพื้นฐานมาจาก 12 ตัวชี้วัด แต่ละตัวชี้วัดจะมีคะแนนตั้งแต่ระดับ 0 ถึง 10 โดยผลคะแนน 0 หมายถึงมีระดับความรุนแรงน้อยสุด (มีเสถียรภาพมากที่สุด) และ ผลคะแนน 10 หมายถึง มีระดับความรุนแรงสูงสุด (ไร้เสถียรภาพที่สุด) ทั้งนี้จะมีคะแนนรวมเท่ากับ 120 คะแนน จาก 12 ตัวชี้วัด โดยมีช่วงคะแนนตั้งแต่ 0-120 อนึ่ง ตัวชี้วัดจะประกอบไปด้วยปัจจัยทางด้านสังคม 4 ตัว ทางด้านเศรษฐกิจ 2 ตัว และทางด้านการเมือง 6 ตัว แล้วนำมาสรุปจัดลำดับว่าประเทศใดเป็นประเทศที่มีเสถียรภาพหรือการบริหารจัดการที่ดี ปานกลาง มีแนวโน้มล้มเหลว และล้มเหลว

ตัวชี้วัดทางสังคม

1. แรงกดดันทางด้านประชากรศาสตร์ (Demographic pressures) อาทิ โรคระบาด สภาพแวดล้อมและมลพิษ การขาดแคลนน้ำและอาหาร การเติบโตของประชากร และภัยพิบัติตามธรรมชาติที่ก่อให้เกิดความยากลำบากต่อรัฐบาลในการปกป้องดูแลประชาชน ซึ่งแสดงให้เห็นถึงความสามารถของรัฐในการจัดการกับปัญหาดังกล่าว

2. การย้ายถิ่นฐานของประชาชน (Refugees and IDPs) เป็นแรงกดดันในการย้ายถิ่นฐานของประชากร ซึ่งอาจเกิดจากความไม่พอใจต่อการให้บริการสาธารณะของรัฐและมีแนวโน้มก่อให้เกิดการคุกคามทางด้านความมั่นคงของรัฐ

3. กรณีความขัดแย้งของแต่ละกลุ่มชน (Group grievance) ซึ่งเกิดจากความตึงเครียดและความรุนแรงอันอาจเป็นผลสืบเนื่องมาจากความไม่พอใจในอดีต ความสามารถของรัฐในการสร้างความมั่นคงและสันติภาพในประเทศ โดยพิจารณาจากมาตรการและแรงกดดัน เช่น การเลือกปฏิบัติ ความรุนแรงของกลุ่มเชื้อชาติ ศาสนา และชุมชน รวมทั้งความไร้สามารถของรัฐในการจัดการปัญหาดังกล่าว

4. ปัญหาการไหลออกของทุนมนุษย์ (Human flight and brain drain) ซึ่งพิจารณาจากการจำนวนประชากรที่ย้ายถิ่นฐานออกนอกประเทศ โดยเฉพาะบุคลากรที่มีการศึกษาหรือมันสมองของประเทศ และทรัพยากรมนุษย์

ตัวชี้วัดทางเศรษฐกิจ

5. ความไม่เท่าเทียมของการพัฒนาการทางเศรษฐกิจ (Uneven economic development) โดยพิจารณาถึงความเหลื่อมล้ำของประชาชน เช่น โอกาสทางการเศรษฐกิจ สังคม การศึกษา และการงาน ซึ่งสามารถวัดได้โดยจำนวนกลุ่มคนยากจน รายได้ต่อหัวประชากร อัตราการเกิดการตาย ระดับการศึกษา หรือการเข้าถึงและการกระจายบริการสาธารณะ เป็นต้น

6. การถดถอยของเศรษฐกิจและความยากจน (Poverty and economic decline) เพราะความยากจนและเศรษฐกิจส่งผลต่อความสามารถของรัฐในการบริหารจัดการประเทศ โดยเฉพาะการกระจายรายได้และบริการสาธารณะเพื่อมิให้เกิดช่องว่างระหว่างคนมีหรือได้รับ (haves) และคนไม่มีหรือไม่ได้รับ (have nots) โดยพิจารณาจากการขาดดุลทางเศรษฐกิจ อำนาจในการซื้อของประชาชน หนี้สาธารณะ อัตราการว่างงาน การจ้างงานคนจบใหม่ และเงินเฟ้อ เป็นต้น

ตัวชี้วัดทางการเมือง

7. ความชอบธรรมของรัฐในการปกครอง (State legitimacy)  ซึ่งวัดได้จากระดับของประชาธิปไตย กระบวนการเลือกตั้ง ความมีประสิทธิภาพของรัฐบาล การคอรัปชั่น การมีส่วนร่วมทางการเมือง ยาเสพติดและธุรกิจผิดกฎหมาย การประท้วงและการขัดขืนต่ออำนาจรัฐ เป็นต้น

8. ระดับคุณภาพของการให้บริการสาธารณะ (Public service) หมายถึงการให้บริการทางด้านสาธารณสุข การศึกษา โครงสร้างพื้นฐานต่าง ๆ อาทิ บริการตำรวจ อัตราอาชญากรรม ระดับคุณภาพการศึกษาและสาธารณสุข อัตราความสามารถในการอ่านออกเขียนได้ของประชากร การเข้าถึงอินเทอร์เน็ตและโทรคมนาคม โครงสร้างพื้นฐานการขนส่งและพลังงาน เป็นต้น

9. การละเมิดสิทธิมนุษยชน (Human rights and rule of law) ซึ่งพิจารณาจากระดับเสรีภาพของสื่อมวลชน การคุ้มครองสิทธิและเสรีภาพของพลเมือง เสรีภาพทางการเมือง การดูแลนักโทษทางการเมือง การลงโทษ และการค้ามนุษย์ เป็นต้น

10. เครื่องมือที่ใช้รักษาความมั่นคง (Security apparatus) กล่าวคือเป็นการวัดระดับความสามารถของรัฐในการรักษาความมั่นคงจึงเป็นปัจจัยสำคัญ เพราะโดยทั่วไปแล้วรัฐบาลจะเป็นผู้มีอำนาจเด็ดขาดแต่ผู้เดียวในการใช้กำลังโดยชอบด้วยกฎหมาย แต่อาจเกิดปัญหาในการใช้กำลังของรัฐเนื่องจากเกิดกลุ่มต่อต้านทั้งในรูปของทหารพลเรือน กองโจร กองกำลังเอกชนติดอาวุธ หรือการใช้ปฏิบัติการต่างๆ ที่ทำให้ความรุนแรงแผ่ขยายออกไป ทั้งนี้ จะพิจารณาจากระดับความขัดแย้งภายในประเทศ จราจลและการประท้วง การกฏบ การรัฐประหาร ความวุ่นวายที่เกิดจากการใช้ความรุนแรง และนักโทษทางการเมือง

11. การก่อตัวของกลุ่มชนชั้นนำหรือผู้มีอิทธิพลทางความคิด (Factionalized elites) ซึ่งจะนำไปสู่การสร้างความขัดแย้งหรือแตกแยกในทางการเมือง โดยพิจารณาจากการต่อต้านอำนาจรัฐ การเลือกตั้งที่มีปัญหา การแข่งขันทางการเมือง และผู้ต่อต้านรัฐบาล เป็นต้น

12. การแทรกแซงกิจการภายในจากรัฐอื่น หรือปัจจัยภายนอก (External intervention) กล่าวคือเมื่อรัฐไม่สามารถปฏิบัติตามพันธะกรณีตามกฎหมายระหว่างประเทศได้ รัฐอื่นหรือองค์การระหว่างประเทศอาจเข้ามาแทรกแซงกิจการภายในได้ ทั้งนี้ จะพิจารณาจากระดับการให้ความช่วยเหลือของต่างประเทศ การเข้าไปของกองกำลังรักษาสันติภาพ และหน่วยงานขององค์การสหประชาชน การเข้าไปแทรกแซงของกองกำลังทหารของต่างชาติ มาตรการกดดันและคว่ำบาตรของประชาคมระหว่างประเทศ และระดับเครดิตของประเทศ เป็นต้น

อนึ่ง ดัชนีความล้มเหลวเป็นการวัดโดยใช้ดัชนีย่อย 12 ดัชนี ภายใต้ลักษณะเด่น 4 ประการ ของความล้มเหลวของรัฐ สรุปได้ ดังนี้

ประการแรก รัฐสูญเสียการมีสิทธิเด็ดขาดการใช้ความรุนแรงที่ชอบด้วยกฎหมายแต่ผู้เดียวให้กับผู้อื่น หากรัฐบาลหรือประมุขแห่งรัฐมีที่มาอย่างถูกต้อง และปกครองรัฐอย่างถูกต้อง ไม่ใช้ความรุนแรงหากไม่จำเป็น หากรัฐบาลจำเป็นจะต้องใช้ความรุนแรงใดๆ นั่นหมายถึงประชาชนจะมีมุมมองต่อผู้ที่ถูกใช้ความรุนแรงว่าเป็นบุคคลอันตราย และไม่ต่อต้านการใช้ความรุนแรงของผู้นำ ตรงกันข้าม หากผู้นำมีที่มาที่ไปอย่างไม่ถูกต้อง ปฏิบัติงานไม่โปร่งใส มีความลำเอียง ไม่มีความชอบธรรมในใจประชาชน หากรัฐใช้ความรุนแรง ประชาชนจะมีมุมมองต่อผู้นำในแง่ไม่ดี ไม่ให้ความร่วมมือ และต่อต้านการใช้กำลังของรัฐบาล หรือใช้กำลังต่อต้านกลับ เมื่อประชาชนเริ่มใช้ความรุนแรงตอบโต้ นั่นหมายถึง รัฐได้สูญเสียสิทธิ์ขาดในการใช้ความรุนแรงไปแล้ว และหากรัฐพยายามช่วงชิงอำนาจดังกล่าวกลับคืนอาจนำไปสู่เหตุการณ์นองเลือด จลาจล วางเพลิง ก่อวินาศกรรม การเกิดเหตุการณ์ดังกล่าว เป็นสัญลักษณ์หนึ่งของความพินาศของรัฐ

                ประการที่สอง การเกิดกลุ่มประชาชนที่เกลียดแค้น แก้แค้น ชิงชังกันโดยรัฐไม่สามารถที่จะรวบรวมความสามัคคีได้ กล่าวคือเป็นผลสืบเนื่องมาจากปัจจัยประการแรก เพราะหากรัฐบาลที่มาอย่างไม่ชอบธรรมพยายามช่วงชิงอำนาจจากประชาชน ใช้วิธีต่างๆ เท่าที่มี เช่น ประเทศเผด็จการในสมัยก่อนๆ อาจใช้วิธีการบังคับปิดกั้นสื่อมวลชน ให้รายงานข่าวในมุมมองที่เป็นประโยชน์ต่อรัฐบาล ทำให้ประชาชนที่บริโภคสื่อมีทั้งที่เห็นด้วยและไม่เห็นด้วย จึงเกิดเป็นความแตกแยกชิงชังกันเองภายในประเทศ เป็นอีกสัญลักษณ์หนึ่งของความพินาศของรัฐ

                ประการที่สาม ผู้ก่อการร้ายฆ่าประชาชนโดยที่รัฐป้องกันไม่ได้ เนื่องจากหากเกิดการความไม่สงบ โดยที่เจ้าหน้าที่รัฐไม่สามารถยับยั้งได้ จนมีประชาชนเสียชีวิต แสดงว่าอำนาจรัฐกำลังมีปัญหา ยิ่งโดยเฉพาะหากเป็นการก่อการร้ายที่สามารถคาดการณ์ได้ หากมีผู้เสียชีวิตอย่างเป็นที่สงสัยต่อประชาชน รัฐใด ทำได้เพียงการตั้งศูนย์อำนวยการต่างๆ ขึ้นเป็นกรณีพิเศษ แล้วออกแถลงการณ์ปัดความรับผิดชอบไปที่ผู้อื่นเพียงอย่างเดียว มุ่งสร้างความชอบธรรมแก่รัฐบาล แต่ยังไม่มีการป้องกันที่ปฏิบัติได้จริง ปล่อยให้เกิดการสังหารประชาชนอย่างต่อเนื่อง เป็นอีกสัญลักษณ์หนึ่งที่บ่งบอกถึงความพินาศของรัฐ

                ประการที่สี่ รัฐบาลต่างประเทศไม่ได้ติดต่อกับรัฐเพียงผู้เดียว คือหากรัฐบาลมีความชอบธรรมโปร่งใส ต่างประเทศจะไว้ใจติดต่อกับรัฐบาลแต่เพียงผู้เดียว ติดต่อกับตัวแทนประชาชนบ้างตามหน้าที่ ในทางตรงกันข้าม หากรัฐบาลมีที่มาที่ไปอย่างไม่ชอบธรรม ปฏิบัติงานไม่โปร่งใส ใช้ความรุนแรงเกินกว่าเหตุ สังคมโลกจะไม่ไว้ใจรัฐบาล ตัวแทนของแต่ละรัฐจะติดต่อกับรัฐมนตรีกระทรวงการต่างประเทศ และผู้นำอื่นๆ เป็นฉากหน้า และไปติดต่อกับตัวแทนประชาชนเสียมากกว่า หากสังคมโลกไม่ไว้ใจรัฐบาล ก็เป็นสัญญาณหนึ่งที่บ่งบอกถึงความพินาศของรัฐ

                โดยประเทศที่ถูกจัดอันดับที่มีสถานะเลวร้ายในความมหมายของ รัฐที่ล้มเหลว ได้แก่ ประเทศโซมาเลีย ประเทศซูดาน ประเทศซิมบับเว ประเทศชาด ประเทศอิรัค ประเทศสาธารณรัฐคองโก ประเทศอัฟกานิสถาน ประเทศปากีสถาน ประเทศสาธารณรัฐอัฟริกากลาง เป็นต้น สำหรับประเทศไทยนับตั้งแต่มีการวัดในปี ค.ศ. 2005 เป็นต้นมาอยู่ในสถานะเฝ้าระวังระดับสูง (High Warning) โดยใน ค.ศ. 2005 อยู่ในลำดับที่ 69 ซึ่งมีคะแนนสูงมากในด้านความมั่นคงเนื่องจากเกิดการรัฐประหารและปัญหาการแบ่งแยกดินแดนในสามจังหวัดชายแดนภาคใต้ แต่อันดับของประเทศไทยก็ค่อย ๆ ดีขึ้น แต่ก็ยังจัดอยู่ในสถานะเฝ้าระวังระดับสูงเหมือนเดิม โดยในปี ค.ศ. 2013 ล่าสุดประเทศไทยขยับไปอยู่ในอันดับที่ 90 ซึ่งยังคงมีคะแนนสูงในเรื่องการแตกแยกทางความคิดของชนชั้นนำ การเมืองและการบังคับใช้กฎหมายเพื่อรักษาความสงบเรียบร้อย และความขัดแย้งของแต่ละกลุ่มชน ซึ่งเป็นปัญหาเดิมที่ไม่ได้รับการแก้ไข

ปฏิกิริยาของประชาคมระหว่างประเทศ

                รัฐที่ล้มเหลวถือเป็นความท้าทายทั้งในแง่นโยบายความสัมพันธ์ระหว่างประเทศและกฎหมายระหว่างประเทศ แม้ว่าการกำหนดนิยามรัฐที่ล้มเหลวอาจมีการโต้แย้งกันอยู่ในเวทีทางวิชาการและระหว่างประเทศ ผลของการเข้าสู่สภาวะรัฐที่ล้มเหลวในระบบกฎหมายระหว่างประเทศก่อเริ่มก่อตัวและมีความชัดเจนมากขึ้นเรื่อย ๆ นับตั้งแต่ทศวรรษที่ 1990 เป็นต้นมา ในปี ค.ศ. 2002 กำหนดยุทธศาสตร์ความมั่นคงแห่งชาติขึ้น (National Security Strategy) ของสหรัฐอเมริกาประกาศว่ารัฐที่ล้มเหลวอาจก่อให้เกิดความอันตรายต่อผลประโยชน์ของสหรัฐอเมริกาซึ่งเป็นรัฐที่เข้มแข็ง ในปี ค.ศ. 2003 สหภาพยุโรปยุทธศาสตร์ด้านความมั่นคงระบุว่ารัฐที่ล้มเหลวถือเป็นปรากฏการณ์ที่เตือนภัย และองค์การสหประชาชาติเองในปี ค.ศ. 2005

                ดังนั้น ในแง่กฎหมายระหว่างประเทศไม่ได้ปล่อยให้รัฐที่ล้มเหลวไปตามยถากรรม เนื่องจากความล้มเหลวหรือการพังทลายของรัฐไม่ว่าจะเกิดขึ้นที่ไหนในโลกถือว่าเป็นเรื่องของประชาคมโลกร่วมกัน เพราะเชื่อว่าระบบประชาคมระหว่างประเทศมีความเป็นหนึ่งเดียว จึงอาจเกิดสภาวการณ์ที่รู้สึกถึงภยันตรายที่เกิดขึ้นในประชาคมระหว่างประเทศตามมา หากหนึ่งในประเทศสมาชิกไม่อยู่ในสภาวะทำงานได้ตามปกติ สภาความมั่นคงขององค์การสหประชาชาติ (Security Council of the United Nations) ได้มีปฏิกิริยากับสถานการณ์รัฐที่ล้มเหลวที่อาจนำไปสู่การพังพินาศของรัฐ จึงนำไปสู่สี่แนวทางหลัก ดังนี้

                แนวทางที่หนึ่ง ในหมวดที่ VII ของกฎบัตรสหประชาชาติ (UN Charter) พัฒนาการที่สำคัญคือ มติของสภาความมั่นคงฯ ที่ 794 วันที่ 3 ธันวาคม ค.ศ. 1992 เกี่ยวกับประเทศโซมาเลีย สภาความมั่นคงฯ มีมติว่ากรณีดังกล่าวเป็นโศกนาฏกรรมครั้งใหญ่ของมวลมนุษยชาติที่เกิดจากความขัดแย้ง ซึ่งเพียงพอในตัวเองที่ก่อให้เกิดภัยคุกคามต่อสันติภาพตามความหมายของมาตรา 39 ของกฎบัตร โดยอ้างอิงมติฉบับที่ 688 วันที่ 5 เมษายน ค.ศ. 1991 ในกรณีของประเทศอิรักประกอบด้วย เพราะกรณีดังกล่าวส่งผลกระทบข้ามพรมแดนจากปัญหาภายในประเทศ หรือเกิดการละเมิดสิทธิมนุษยชนอย่างรุนแรงจากรัฐเองที่กระทำต่อประชาชนของตน ต่อมา สภาความมั่นคงฯ มีมติฉบับที่ 841 วันที่ 16 มิถุนายน ค.ศ. 1993 กรณีประเทศเฮติ (Haiti) ซึ่งรัฐบาลไม่ได้ดำเนินการสอดคล้องกับหลักการประชาธิปไตยอันนำไปสู่การคุกคามสันติภาพตามมาตรา 39 ของกฎบัตร จึงถือว่ามติดังกล่าวขยายความว่าข้อเท็จจริงที่เกิดการละเมิดสิทธิมนุษยชนอย่างร้ายแรงและเป็นระบบ หรือการละเมิดหลักประชาธิปไตยภายในประเทศโดยรัฐเองเพียงพอที่จะอนุญาตให้สภาความมั่นคงฯ เข้ามาแทรกแซงกิจการภายในของรัฐที่ล้มเหลวได้โดยชอบตามกฎหมายระหว่างประเทศ

                ประการที่สอง ภายใต้กรอบหมวดที่ VII ของกฎบัตรสหประชาชาติ ในกรณีของบอสเนีย-เฮอร์เซโกนีวา รวันด้า และเฮติ สภาความมั่นคงฯ อนุญาตให้รัฐต่างชาติและหรือกองกำลังรักษาสันติภาพ (Peace-keeping units) เข้าแทรกแซงกิจการภายในประเทศได้ด้วยการใช้อาวุธหรือกองกำลัง ในกรณีที่มีความจำเป็น เพื่อให้เกิดความสงบและสันติขึ้นภายในประเทศดังกล่าว จึงเป็นกรณีที่สภาความมั่นคงฯ ตัดสินใจใช้มาตรการบังคับทางกำลังเพื่อสันติภาพมากกว่าจะเลือกใช้วิธีการอื่นที่เบากว่า เช่น การคว่ำบาตรทางเศรษฐกิจหรือการเมือง

                ประการที่สาม สภาความมั่นคงฯ ได้ตีความพันธะกิจของตนเองกว้างขวางขึ้น โดยพิจารณาว่าสภาความมั่นคงมีหน้าที่รักษาความมั่นคงในแง่ของการรักษาสันติภาพ และการจัดให้มีการก่อสร้างโครงสร้างพื้นฐานด้านการขนส่ง เช่น สนามบิน เพื่อให้ดำเนินการช่วยเหลือด้านสิทธิมนุษยชนได้ ซึ่งกองกำลังรักษาสันติภาพหรือหน่วยงานไม่แสวงหาผลกำไรสามารถดำเนินการดังกล่าวได้ หรือเพื่อรักษาเขตความปลอดภัยเพื่อปกป้องพลเมือง ตัวอย่างเคยเกิดขึ้นในประเทศกัมพูชาและโซมาเลีย

                ประการสุดท้าย เนื่องจากการแทรกแซงจากภายนอกในบางครั้งไม่ประสบความสำเร็จ สภาความมั่นคงฯ จึงหันกลับมาใช้แนวทางเดิมตามหมวดที่ VI  ซึ่งมีมติเรียกร้องให้คู่กรณีทุกฝ่ายที่เกี่ยวข้องไม่ว่าจะเป็นรัฐหรือไม่เจรจา โดยสันติเพื่อจัดการกับปัญหาภายในประเทศของรัฐดังกล่าว  

ในอีกแง่มุมหนึ่ง นักวิชาการบางท่านได้วิจารณ์ว่าคำว่ารัฐที่ล้มเหลวถูกหยิบยกขึ้นมาใช้หลายครั้งโดยประเทศที่เรียกตัวเองว่า รัฐที่เจริญแล้ว (Enlightened State) เพื่อสร้างความชอบธรรมในการใช้ความรุนแรง โดยอ้างว่าทำไปเพื่อปกป้องประชาชนของรัฐที่ล้มละลาย (Collapsed State) รัฐอันธพาล (Rogue State) หรือรัฐก่อการร้าย (Terrorist State) โดยวิธีการที่อาจจะผิดกฎหมายแต่ก็มีความชอบธรรม (Illegal but Legitimate) เพื่อจะได้เข้าไปแทรกแซงโดยไม่ขัดต่อกฎหมายระหว่างประเทศ อย่างไรก็ตาม การเข้าไปแทรกแซงขององค์การสหประชาชาติหรือรัฐอื่น โดยเฉพาะรัฐที่เจริญมักถูกวิจารณ์ว่ามีผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจหรือการเมืองแอบแฝงอยู่ เพราะรัฐที่ล้มเหลวอาจต้องชดใช้ค่าเสียหายให้กับรัฐที่เข้าไปแทรกแซงหรือช่วยรักษาสันติภาพ และยังขาดความคงเส้นคงวาและความชัดเจนในการตัดสินใจในการเข้าแทรกแซงของรัฐที่เจริญแล้ว เนื่องจากการเข้าไปแทรกแซงหรือสงครามมีต้นทุนมหาศาลและมักมีปัจจัยทางการเมืองด้วย จึงเป็นประเด็นที่มีการถกเถียงกันมากในเวทีระหว่างประเทศ และในปัจจุบันยังไม่สามารถกลายเป็นทฤษฎีหรือหลักการในทางวิชาการได้

บทสรุป

                โดยทั่วไป ประเทศที่กลายเป็นรัฐล้มเหลวหมายถึง รัฐที่ไม่สามารถบริหารการปกครองได้อย่างมีประสิทธิภาพ หรือไม่สามารถดำรงรักษาไว้ซึ่งความสงบเรียบร้อยภายใน มีความขัดแย้งทางการเมืองและสังคมอย่างรุนแรง กลไกรัฐขาดความมั่นคง ขาดประสิทธิภาพ จนไม่สามารถบริหารประเทศและแก้ปัญหาต่าง ๆ ให้ประสบผลสำเร็จ ในระยะเริ่มแรกตัวชี้วัดของรัฐที่ล้มเหลว ดูจากตัวชี้วัดเสถียรภาพของรัฐหรือปัจจัยการขัดแย้งทางการเมืองเป็นหลัก ต่อมาหน่วยงานระหว่างประเทศก็ได้พัฒนาตัวชี้วัดหรือปัจจัยทางสังคมและทางเศรษฐกิจเพิ่มขึ้น พร้อมมีการเปรียบเทียบอย่างเป็นระบบ แต่ก็มีประเด็นท้าทายและยังไม่เป็นที่ยุติในทางด้านกฎหมายระหว่างประเทศและความสัมพันธ์ระหว่างประเทศอยู่ ซึ่งต้องรอการพัฒนาแนวทางที่ชัดเจน  

สำหรับประเทศไทยจะมีแนวโน้มเป็นรัฐที่ล้มเหลวอันดับต่อไปหรือไม่ในสายตาชาวโลกนั้น เป็นคำถามที่น่าสนใจ ซึ่งหากพิจารณาจากสถานการณ์และปัจจัยต่าง ๆ ประกอบก็ดูน่าเป็นกังวลเพราะด้วยสถานการณ์ในช่วง 7-8 ปีที่ผ่านมามีปัจจัยหลายประการที่อาจจะนำไปสู่รัฐที่ล้มเหลวและทำให้ประเทศตกต่ำได้ โดยเฉพาะปัจจัยด้านความขัดแย้งทางการเมืองและชนชั้นนำ การบังคับใช้กฎหมายเพื่อรักษาความสงบเรียบร้อย รวมทั้งปัญหาความเหลื่อมล้ำทางเศรษฐกิจและสังคม ซึ่งสาเหตุดังกล่าวเป็นโจทย์ที่คนไทยทุกคนต้องร่วมกันตอบและแก้ไขปัญหา

    

อ้างอิง

Brennan M. Kraxberger, Failed States: Temporary Obstacles to Democratic Diffusion or Fundamental Holes in the World Political Map, 28 Third World Quarterly 1062 (2007).

Daniel Thürer, Failed States.

Fund for Peace, Failed States Index IX (2013).

John Yoo, Fixing Failed States, 99 California Law Review 95 (2011).

Robert I. Rotberg, When States Fail: Causes and Consequences (2003).

Valentin Cojanu and Alina Irina Popescu, Analysis of Failed States: Some Problems of Definition

and Measurement, The Romanian Economic Journal Year X, no. 25 bis. November (2007)

United Nations, Charter of United Nations (1945).