แนวคิดกฎหมายป้องกันการผูกขาดของสหรัฐอเมริกา

ในยุคดศรษฐกิจดิจิทัลเกิดการเปลี่ยนแปลงทางโครงสร้างเศรษฐกิจและสังคม ความกังวลเกี่ยวกับการกระจุกตัวทางเศรษฐกิจและการเกิดขึ้นของแพลตฟอร์มเทคโนโลยีที่มีอำนาจครอบงำตลาดจำหนวนหนึ่งทำให้รัฐสภาสหรัฐอเมริกาสนใจที่จะทบทวนกฎหมายป้องกันการผูกขาด (Antitrust Law)  ในบทความนี้จะนำเสนอเกี่ยวกับแนวคิดกฎหมายป้องกันการผูกขาดด้วยการทบทวนข้อสันนิษฐานทางเศรษฐศาสตร์ใช้อ้างอิงและบทบัญญัติของกฎหมายที่เกี่ยวข้อง อาทิ กฎหมายป้องกันการผูกขาดเชอร์แมนปี ค.ศ. 1890 และกฎหมายป้องกันการผูกขาดเคลย์ตันปี ค.ศ. 1914 วัตถุประสงค์ของกฎหมายป้องกันการผูกขาดวางอยูาบนพื้นฐานความคิดว่าการแข่งขันทางเศรษฐกิจจะปรับการจัดสรรทรัพยากรที่ขาดแคลนให้เกิดประโยชน์สูงสุด โดยการกระตุ้นให้บริษัทต่างๆใช้วิธีการผลิตที่มีประสิทธิภาพมากที่สุดและกำหนดราคาผลิตภัณฑ์ของตนที่หรือใกล้เคียงกับต้นทุนการผลิตของตน

ข้อดีหรือประโยชน์ของการแข่งขันมักแสดงให้เห็นบนการตั้งสมมติฐานว่าเป็นตลาดที่มีการแข่งขันโดยสมบูรณ์แบบ กล่าวคือเป็นตลาดที่มีสินค้าเหมือน ๆ กัน ผู้ซื้อและผู้ขายมีข้อมูลที่ดีเพียงพอ อุปสรรคในการเข้าสู่ตลาดน้อย และต้นทุนการทำธุรกรรมต่ำ ในตลาดดังกล่าว บริษัทต้องกำหนดราคาสินค้าตามต้นทุนการผลิตเพื่อหลีกเลี่ยงการสูญเสียลูกค้าให้กับคู่แข่งทางการค้า อย่างไรก็ตามตลาดในโลกแห่งความเป็นจริงมักจะเบี่ยงเบนไปหรือไม่เป็นไปตามหลักการตลาดการแข่งขันสมบูรณ์แบบ กล่าวคือ บางตลาดมีอุปสรรคในการเข้าสูงมาก หลายบริษัทขายสินค้าที่แตกต่าง ซึ่งทำให้ผู้บริโภคบางคนชอบมากกว่าสินค้าของคู่แข่งขัน เนื่องจากผู้บริโภคตัดสินใจโดยไม่ใช้ปัจจัยด้านราคาเป็นหลัก หรือบางครั้งผู้เข้าร่วมในตลาดจำนวนมากต้องเผชิญกับต้นทุนการทำธุรกรรมที่สูง หรือบ่ยอครั้งที่เกิดความไม่สมดุลของข้อมูลในระหว่างผู้บริโภค เป็นต้น

การเบี่ยงเบนเชิงโครงสร้างประเภทต่าง ๆ จากตลาดที่มีการแข่งขันที่สมบูรณ์แบบตามที่กล่าวมาแล้วข้างต้น ทำให้บริษัทหลายๆ แห่งมีอำนาจทางการตลาด ล่าวคือมีความสามารถในการขึ้นราคาอย่างมีกำไรเหนือระดับการแข่งขัน ในที่สุดก็พัฒนากลายเป็นมีความสามารถผูกขาดตลาดได้ในเวลาต่อมา เมื่อกลายเป็นบริษัทเดียวในตลาดหรือมีอำนาจตลาดอย่างมีนัยสำคัญ ยิ่งไปกว่านั้นแม้ในกรณีที่ไม่มีการเบี่ยงเบนทางโครงสร้างจากตลาดที่มีการแข่งขันที่สมบูรณ์แบบ บริษัทก็สามารถมีอำนาจตลาดโดยการตกลงกันเองเพื่อจำกัดพฤติกรรมการแข่งขัน ซึ่งปรากฎการณ์ในตลาดที่มีบริษัทมีอำนาจเหนือตลาดจะส่งผลทางลบต่อทั้งผู้บริโภคและสังคมโดยรวม กล่าวคือการใช้อำนาจตลาดของบริษัทดังกล่าวเป็นอันตรายต่อผู้บริโภคเมื่อบริษัทมีอำนาจกำหนดราคาสินค้าได้ตามความต้องการ ทำให้ผู้บริโภคต้องจ่ายราคาสินค้าและบริการที่สูงกว่าในตลาดที่มีการแข่งขัน และการใช้อำนาจตลาดของบริษัทเป็นอันตรายต่อสังคมโดยรวม หากบริษัทลดผลผลิตสินค้า จะส่งผลให้ราคาสินค้าเพิ่มสูงขึ้น และอาจลดคุณภาพของสินค้าได้อย่างอิสระเนื่องจากไม่มีคู่แข่งขันมานำเสนอแข่งขันหรือเปรียบเทียบ หลักกฎหมายป้องกันการผูกขาดในปัจจุบันจึงมุ่งเน้นที่การป้องกันมิให้เกิดอันตรายเหล่านี้โดยการห้ามพฤติกรรมที่จะก่อให้เกิดการผูกขาดและการควบรวมที่จะทำให้บริษัทใช้อำนาจตลาดได้

หลักกฎหมายป้องกันการผูกขาดในสหรัฐอเมริกา
กฎหมายป้องกันการผูกขาดของเชอร์แมนในปี ค.ศ. 1890 เป็นกฎหมายป้องกันการผูกขาดฉบับแรกของสหรัฐอเมริกา เพื่อตอบสนองต่อความกังวลเกี่ยวกับอำนาจทางเศรษฐกิจของทรัสต์ขนาดใหญ่ เช่น U.S. Steel and Standard Oil กฎหมายเชอร์แมนมีบทบัญญัติสำคัญสองประการที่ห้ามมิให้มีข้อตกลงในการจำกัดในทางการค้าและการก่อให้เกิดการผูกขาดในตลาด บทบัญญัติเหล่านี้บังคับใช้โดยแผนกป้องกันการผูกขาดของกระทรวงยุติธรรม (DOJ) คณะกรรมการการค้าของสหพันธรัฐ (Federal Trade Commission หรือ FTC) และอนุญาตให้ภาคเอกชนสามารถฟ้องร้องบังคับใช้กฎหมายได้ด้วย ในมาตรา 1 ว่าด้วยข้อตกลงในการจำกัดทางการค้า กฎหมายเชอร์แมนห้ามการทำสัญญาหรือร่วมกันหรือสมคบคิดในการจำกัดทางการค้าหรือการพาณิชย์ แม้ศาลสูงสุดของสหรัฐอเมริกาจะตีความถ้อยคำดังกล่าวอย่างกว้างขวาง ศาลสูงสุดยังพิจารณาคำนึงถึงภูมิหลังของกฎหมายคอมมอนลอว์หรือกฎหมายจารีตประเพณีประกอบด้วย เพื่อสรุปว่าข้อห้ามของมาตรา 1 ใช้เฉพาะกับข้อตกลงที่จำกัดการแข่งขันทางเศรษฐกิจที่ไม่สมเหตุสมผลในการจำกัดการแข่งขัน โดยศาลสูงสุดได้ระบุประเภทของพฤติกรรมไว้บางประเภทว่าเป็นพฤติกรรมที่ไม่สมเหตุสมผล และนั้นจึงถือว่าผิดกฎหมาย นิยมเรียกว่า กฎแห่งเหตุผล (Rule of reason) โดยพิจารณาตามแนวทางปัจจัยทั้งหมดของสถานการณ์ที่มีคำถามว่าข้อจำกัดดังกล่าวมีผลดีหรือร้ายต่อการแแข่งขันในภาพรวม ในการใช้มาตรา 1 ศาลได้แบ่งแยกข้อตกลงจำกัดการค้าในแนวนอน (horizontal agreement) ของคู่แข่งทางการค้าในตลาดเดียวกันออกจากข้อตกลงแนวตั้งที่ตกลงกันระหว่างบริษัทที่มีอยู่ในระดับแตกต่างกันของกระบวนการทางการค้า ศาลถือว่าข้อตกลงจำกัดการค้าในแนวนอน เช่น ข้อตกลงร่วมกันกำหนดราคาสินค้า (price fixing) หรือข้อตกลงแบ่งตลาด (market division) ถือเป็นความผิดในตัวเอง (per se rule) สำหรับข้อตกลงจำกัดการค้าในแนวตั้ง เช่น ข้อตกลงแลกเปลี่ยนข้อมูล ข้อตกลงกำหนดมาตรฐานทางวิชาชีพ และข้อตกลงช่วยเหลือในกิจการร่วมค้า ต้องพิจารณาตามหลักแห่งเหตุผล ในทางตรงกันข้ามศาลจะวิเคราะห์ข้อตกลงจำกัดทางการค้าในแนวดิ่ง ยกเว้นกรณีข้อตกลงพ่วงขายบางประเภทที่ผู้ผลิตปฏิเสธที่จะขายสินค้าเว้นแต่ผู้ซื้อได้ซื้อสินค้าอื่น ภายใต้กฎแห่งเหตุผล

สำหรับมาตรา 2 ว่าด้วยการผูกขาด กฎหมายเชอร์แมนกำหนดการกระทำหรือความพยายามกระทำการผูกขาดไม่ว่าจะเป็นส่วนหนึ่งส่วนใดของการค้าหรือการพาณิชย์ในระหว่างหลายมลรัฐหรือกับต่างประเทศเป็นการกระทำที่ผิดกฎหมาย ศาลสูงสุดได้ตีความอย่างเห็นชัดเจนว่าการมีอำนาจผูกขาดและการเปลี่ยนแปลงราคาผูกขาดไยังไม่ถือว่าเป็นการฝ่าฝืนมาตรา 2 แต่จะถือว่ามีความผิดเมื่อ (1) บริษัทมีอำนาจผูกขาดในตลาดที่มีการกำหนดนิยามไว้อย่างเหมาะสม ไม่ละเมิดมาตรา 2 แต่ บริษัท มีความผิดในการผูกขาดเฉพาะในกรณีที่ (1) มีอำนาจผูกขาดในตลาดที่กำหนดไว้อย่างเหมาะสมและ (2) ได้มาหรือรักษาอำนาจนั้นผ่านทางพฤติกรรมที่กีดกันการแข่งขัน ในทำนองเดียวกัน บริษัทจะมีความผิดในการพยายามผูกขาดเมื่อ (1) บริษัทเกี่ยวข้องกับกับพฤติกรรมกีดกันการแข่งขัน (2) มีเจตนาจะผูกขาดในตลาดและ (3) มีความน่าจะเป็นอันตรายในการประสบความสำเร็จได้อำนาจผูกขาด ศาลสูงสุดและนักวิชาการได้พยายามสร้างบททดสอบเพื่อแบ่งแยกความแตกต่างของพฤติกรรมกีดกันการแข่งขันจากพฤติกรรมเชิงพาณิชย์ทียอมรับเป็นการทั่วไป

นอกจากนี้ บททดสอบที่ได้รับความนิยมเรียกว่า“ เสียสละกำไร” (profit-sacrifice test) วางหลักไว้ว่าพฤติกรรมที่ถือเป็นการกระทำกีดกันการแข่งขันก็ต่อเมื่อการกระทำของบริษัทเกี่ยวข้องกับการยอมเสียสละกำไรในระยะสั้นด้วยความคาดหวังว่ากำไรดังกล่าวนะสามารถได้รับคืนหากบริษัทคู่แข่งขันได้ออกจากตลาดไป ในกรณีคล้ายกันบททดสอบเรียกว่าไม่เหตุผลทางเศรษฐศาสตร์ (no-economic-sense test)   ซึ่งวางหลักการว่าพฤติกรรมที่ถือเป็นการกระทำกีดกันการแข่งขันหาก (1) มีแนวโน้มที่จะกีดกันหรือขจัดคู่แข่งขันออกจากตลาด และ (2) ไม่มีเหตุผลรองรับในทางเศรษฐศาสตร์ที่จะกระทำการดังกล่าว ทั้งนี้ ยังมีอีกบททดสอบหนึ่งคือ บททดสอบคู่แข่งขันที่มีประสิทธิภาพเท่าเทียมกัน (equally-efficient competitor test) ซึ่งระบุว่าพฤติกรรมที่มีแนวโน้มกีดกันคู่แข่งขันที่มีประสิทธิภาพหรือทัดเทียมกันออกจากตลาด ในขณะที่ศาลสูงสุดไม่ได้ตีความสนับสนุนบททดสอบหนึ่งบททดสอบใดอย่างชัดเจนสำหรับการระบุพฤติกรรมกีดกันการแข่งขันที่ถือว่าผิดกฎหมายแต่บรรดาบททดสอบดังกล่าวก็สามารถช่วยอธิบายประเภทของพฤติกรรมกีดกันการแข่งขันที่ผิดกฎหมายได้บางประเภท   ตัวอย่างเช่น ศาลได้เคยวางหลักในประเด็นการกำหนดราคาทำลายคู่แข่ง (predatory pricing) คือการกำหนดราคาสินค้าต่ำกว่าต้นทุนเพื่อขจัดให้คู่แข่งขันต้องออกจากตลาดไป ซึ่งศาลตีความว่าเป็นพฤติกรรมกีดกันการแข่งขันเมื่อบริษัทมีแนวโน้มหรือมีความเป็นไปได้ที่จะคืนทุนที่สูญเสียไปจากการกำหนดราคาที่ผูกขาดหลังจากที่คู่แข่งขันออกจากตลาดไปแล้ว ในทำนองเดียวกันศาลเห็นว่าการทำสัญญาแบบเด็ดขาดกับลูกค้าหรือซัพพลายเออร์ให้ปฏิเสธไม่ให้คู่แข่งเข้าถึงสิ่งอำนวยความสะดวกที่จำเป็น (essential facility) และยื่นฟ้องคดีเล็ก ๆ น้อย ๆ กับคู่แข่งอาจถือว่าเป็นพฤติกรรมกีดกันการแข่งขันได้ในบางสถานการณ์ ประเด็นที่น่าสนใจของกฎหมายเชอร์แมนคือมีโทษทางอาญาหากมีการฝ่าฝืน 

กฎหมายป้องกันการผูกขาดเคลย์ตันปี ค.ศ. 1914
นอกเหนือจากการห้ามมิให้มีการพฤติกรรมกีดกันการแข่งขันบางประเภทตามกฎหมายเชอร์แมนแล้ว กฎหมายการป้องกันการผูกขาดของเคลย์ตันปี ค.ศ. 1914 ได้วางหลักเพิ่มเติม โดยห้ามพฤติกรรมที่มีลักษณะเป็นการกระทำเลือกปฏิบัติด้านราคาและการควบรวมกิจการในบางรูปแบบที่อาจมีผลทางลบต่อต่อการแข่งขัน กล่าวคือในมาตรา 2 บัญญัติห้ามการเลือกปฏิบัติด้านราคาในบางรูปแบบ โโยถือว่าเป็นการกระทำที่ผิดกฎหมายสำหรับผู้ขายในการเรียกเก็บเงินในราคาที่แตกต่างกันสำหรับสินค้าที่เกรดและคุณภาพเหมือนกัน หากการเลือกปฏิบัติดังกล่าวเพื่อทำลายการแข่งขัน

ภายใต้กฎหมายโรบินสัน-แพทแมน (Robinson-Patman Act) ความเสียหายจากการแข่งขันอาจประกอบด้วยความเสียหายสองชั้น กล่าวคือความเสียหายในชั้นแรกเกิดขึ้นเมื่อบริษัทได้รับอันตรายจากการเลือกปฏิบัติด้านราคา เช่นบริษัทขายสินค้าในราคาที่ต่ำกว่าราคาในบางภูมิภาคเพื่อกำจัดคู่แข่งในขณะที่ชดใช้ความเสียหายในภูมิภาคอื่น ๆ  และสำหรับความเสียหายในชั้นที่สองเกิดขึ้นกับผู้บริโภค เพราะลูกค้าของบริษัทคู่แข่งที่เสียเปรียบอาจได้รับความเสียหายจากการเลือกปฏิบัติด้านราคา ทั้งนี้ มีนักวิชาการได้เสนอให้ยกเลิกกฎหมายโรบินสัน - แพทแมนโดยอ้างว่าต้นทุนหรือค่าใช้จ่ายในการปฏิบัติตามกฎหมายสูงกว่าสถานการณ์ที่มีจำนวนน้อยที่จะเกิดขึ้นได้จริง  คำวิจารณ์นี้ดูเหมือนจะโน้มน้าวให้หน่วยงานกำกับดูแลของรัฐบาลกลางได้เนื่องจากกระทรวงยุติธรรมและคณะกรรมการการค้าของสหพันธรัฐ (FTC) ก็ไม่ไม่ได้บังคับใช้บทบัญญัติการเลือกปฏิบัติด้านราคาของการกระทำแม้หน่วยงานภาครัฐจะไม่ค่อยใช้บังคับ ภาคเอกชนยังคงมีความสามารถในการดำเนินการภายใต้โรบินสันได้อยู่ จึงยังไม่มีการยกเลิกกฎหมายฉบับนี้

กฎหมายเพ็กแมนว่าด้วยการควบรวมกิจการ (Patman Act) มาตรา 7 ห้ามการควบรวมกิจการที่อาจเป็นอันตรายต่อการแข่งขัน กล่าวคือมาตรา 7 ใช้บังคับกับการควบรวมกิจการในแนวนอนระหว่างคู่แข่งและการควบรวมในแนวตั้งระหว่างบริษัทที่อยู่ในระดับแตกต่างกันในห่วงโซ่อุปทาน การวิเคราะห์การควบรวมกิจการในแนวนอนโดยทั่วไปกำหนดให้ศาลและหน่วยงานกำกับดูแลต้องกำหนดนิยามตลาดที่เกี่ยวข้องเพื่อประเมินว่าการควบรวมกิจการจะเป็นอันตรายต่อการแข่งขันหรือไม่ การกำหนดนิยามของตลาดหมายความรวมถึงสินค้าที่เกี่ยวข้องและสินค้าที่สามารถทดแทนได้ ซึ่งสินค้าที่สามารถใช้แทนกันได้อย่างสมเหตุสมผลกับสินค้าที่เกี่ยวข้อง โดยเฉพาะอย่างยิ่งสองสินค้าที่มีแนวโน้มที่จะแข่งขันกันในตลาดเดียวกัน หากบริษัทผู้ผูกขาดผูกขาดของสินค้าหนึ่งไม่สามารถขึ้นราคาสินค้าอย่างมีกำไรได้เนื่องจากอาจจะสูญเสียลูกค้าหรือยอดขายให้แก่ผู้ขายรายอื่น เมื่อนิยามตลาดถูกกำหนดตามหลักการแล้ว ศาลและหน่วยงานกำกับดูแลมักจะประเมินส่วนแบ่งการตลาดของบริษัทที่ควบกิจการและการกระจุกตัวของที่เกี่ยวข้องหลังการรวมกิจการ รวมทั้งพิจารณาปัจจัยอื่นประกอบด้วย หากพิจารณาแล้วเห็นว่าการควบรวมกิจการอาจเป็นอันตรายต่อการแข่งขัน เช่น การสนับสนุนในการสมรู้ร่วมคิดหรืออนุญาตให้บริษัทที่รวมกิจการทำกำไรด้วยการขึ้นราคาสินค้า กระทรวงยุติธรรมหรือคณะกรรมการการค้าอาจฟ้องต่อศาลเพื่อระงับการควบรวมกิจการก็ได้ ผู้เสนอการควบรวมกิจการอาจโต้แย้งกับข้อกล่าวหาของรัฐบาลได้

สำหรับการควบรวมในแนวตั้งอาจสร้างความกังวลเรื่องการกีดกันการผูกขาดในลักษณะที่แตกต่างจากการควบรวมในแนวนอน กล่าวคือแม้ว่าการควบรวมตามแนวตั้งจะได้รับการพิจารณาตรวจสอบอย่างเข้มงวดน้อยกว่าการควบรวมในแนวนอน แต่บริษัที่ควบรวมอาจกลายเป็นบริษัทที่มีอำนาจตลาดอย่างมีนัยสำคัญในตลาดหนึ่งสามารถเข้าสู่ตลาดอื่นได้ทันทีหลังจากการควบรวมกิจการ ตัวอย่างดังกล่าวมีความกังวลว่าเกิดขึ้นในยุคดิจิทัลเพิ่มขึ้น  การควบรวมกิจการดังกล่าวอาจถือเป็นการกีดกันแข่งขันหากผลการควบรวมกิจการในแนวตั้งสามารถเพิ่มอุปสรรคการเข้าสู่ตลาดไม่ว่าในตลาดใดตลาดหนึ่งหรือสามารถปฏิเสธคู่แข่งขันในการเข้าถึงช่องทางจัดจำหน่ายหรือวัตถุดิบที่จำเป็นต่อการผลิตสินค้า

กฎหมายคณะกรรมการการค้าแห่งสหพันธรัฐ (Federal Trade Commission Act) มีบทบัญญัติห้ามวิธีการหรือพฤติกรรมการแข่งขันที่ไม่เป็นธรรมในกิจกรรมระหว่างมลรัฐและจัดตั้งคณะกรรมการการค้าแห่งสหพันธรัฐ (FTC) ขึ้นเพื่อทำหน้าที่กำกับดูแลและบังคับใช้กฎหมายนี้  

โดยสรุป บทบัญญัติของกฎหมายป้องกันการผูกขาดของสหรัฐอเมริกามีวัตถุประสงค์เพื่อคุ้มครองการแข่งขันและธำรงรักษาสวัสดิภาพของผู้บริโภคให้ได้มากที่สุดเพื่อมิให้เกิดการควบคุมตลาด โดยพยายามที่จะระงับการกระทำที่ผูกขาดตลาด การกำหนดราคา ข้อตกลงพ่วงขาย ข้อตกลงฮั้วราคา ข้อตกลงแบ่งตลาดที่มีผลในลักษณะที่กีดกันการแข่งขันในตลาด ต่อมาหลายประเทศได้รับแนวคิดดังกล่าวและออกกฎหมายในทำนองเดียวกัน นิยมเรียกว่ากฎหมายแข่งขันทางการค้า  แต่มีความแตกต่างตามบริบททางเศรษฐกิจและการเมือง